Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.
Fluggesellschaften, Instandhaltungsbetriebe und andere Unternehmen in der Luftfahrt stehen ständig unter der Aufsicht der Luftfahrtbehörden. Nach einem Audit oder im Genehmigungsverfahren trifft die Behörde oft weitere Maßnahmen: Genehmigungen werden (ganz oder teilweise) verweigert oder nur mit Auflagen erlassen, oder die Behörde trifft Feststellungen über angebliches Fehlverhalten und verlangt Abhilfemaßnahmen und so weiter.
Freilich, gegen fehlerhaftes Behördenvorgehen steht der Rechtsweg offen. Die Beurteilung trifft dann am Ende das Verwaltungsgericht (oder in den Folgeinstanzen das Oberverwaltungsgericht, das Bundesverwaltungsgericht oder mitunter gar das Verfassungsgericht). Aber was wird aus den finanziellen Auswirkungen auf das Unternehmen oder anderen Belastungen, denen das Unternehmen in der Zwischenzeit ausgesetzt war?
Schadensersatz wegen Amtshaftung nach Art. 34 GG iVm § 839 BGB
In den Worten des Bundesverfassungsgerichts “garantiert” der Artikel 34 Grundgesetz (GG) “den Bestand einer in der persönlichen Haftung des Amtsträgers gründenden, verschuldensabhängigen mittelbaren Staatshaftung bei Amtspflichtverletzungen” (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 18. Juli 2023 - 1 BvR 600/19 -, Rn. 19). Weitergehend konkretisiert ist diese Staatshaftung insbesondere in § 839 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB).
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
Artikel 34
Verletzt jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so trifft die Verantwortlichkeit grundsätzlich den Staat oder die Körperschaft, in deren Dienst er steht. Bei Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit bleibt der Rückgriff vorbehalten. Für den Anspruch auf Schadensersatz und für den Rückgriff darf der ordentliche Rechtsweg nicht ausgeschlossen werden.
Bürgerliches Gesetzbuch
§ 839 Haftung bei Amtspflichtverletzung
(1) Verletzt ein Beamter vorsätzlich oder fahrlässig die ihm einem Dritten gegenüber obliegende Amtspflicht, so hat er dem Dritten den daraus entstehenden Schaden zu ersetzen. Fällt dem Beamten nur Fahrlässigkeit zur Last, so kann er nur dann in Anspruch genommen werden, wenn der Verletzte nicht auf andere Weise Ersatz zu erlangen vermag.
(2) Verletzt ein Beamter bei dem Urteil in einer Rechtssache seine Amtspflicht, so ist er für den daraus entstehenden Schaden nur dann verantwortlich, wenn die Pflichtverletzung in einer Straftat besteht. Auf eine pflichtwidrige Verweigerung oder Verzögerung der Ausübung des Amts findet diese Vorschrift keine Anwendung.
(3) Die Ersatzpflicht tritt nicht ein, wenn der Verletzte vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden.
Danach ist klar: Auch Behördenfehler können zu Schadensersatzansprüchen führen. An den Erfolg der Schadensersatzklagen sind vom Gesetz und der Praxis der Gerichte strenge Anforderungen gestellt – doch wenn Fehler in der Behördenarbeit sich nachweisen lassen, dann muss der Staat (oder die Körperschaft) den Schaden ersetzen.
Besonderheiten auf allen Ebenen
Immer setzt die Schadensersatzpflicht nach Art. 34 GG iVm § 839 BGB einen Schaden im Sinne der §§ 249 bis 253 BGB voraus. Das bedeutet insbesondere, dass grundsätzlich nur der erlittene Vermögensnachteil auszugleichen ist. Dazu gehört aber beispielsweise auch entgangener Gewinn. Schmerzensgeld hingegen gibt es nur in den gesetzlichen bestimmten Ausnahmefällen.
Ein Mitverschulden der Person, die Schadensersatz begehrt, ist auch zu berücksichtigen (§ 254 BGB). Zusätzlich gelten aber auch noch die besonderen Einschränkungen gemäß § 839 BGB Abs. 3 BGB: Die Ersatzpflicht tritt nicht ein, wenn der Verletzte vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden. Wenn es in der Luftfahrt eilt, kann deshalb insbesondere auch der Antrag beim Verwaltungsgericht auf Erlass einer einstweiligen Anordnung notwendig sein – allein schon, um einen möglichen Schadensersatzanspruch “zu sichern”.
Für die Luftfahrt kommt noch hinzu, dass die Unternehmen vielfältige Informations- und Mitwirkungspflichten treffen. Wenn diese Pflichten vom Unternehmen erfüllt werden, aber die Luftfahrtbehörde trotzdem Fehler macht, dann führt die Amtshaftung zum Schadensersatz. Wenn aber das Unternehmen nicht wie geboten die Behörde informiert oder sonst mitwirkt, dann kann dies entweder dazu führen, dass schon kein Behördenfehler vorliegt, oder jedenfalls ein Mitverschulden ergeben. Zu den Unternehmenspflichten zur Information und Mitwirkung hat der Bundesgerichtshof in einer Entscheidung aus dem Jahr 2024 ausgeführt:
“Jeder Amtsträger hat die Pflicht, vor einer hoheitlichen Maßnahme, die geeignet ist, einen anderen in seinen Rechten zu beeinträchtigen, den Sachverhalt im Rahmen des Zumutbaren so umfassend zu erforschen, dass die Beurteilungs- und Entscheidungsgrundlage nicht in wesentlichen Punkten zum Nachteil des Betroffenen unvollständig bleibt. […] Die Amtsermittlungspflicht der zuständigen Beamten war [jedoch] auf Grund des Kooperationsverhältnisses zwischen der Insolvenzschuldnerin als Lebensmittelunternehmen und den Behörden des Beklagten begrenzt. […] Die Insolvenzschuldnerin hatte eine umfassende eigene Verantwortlichkeit für die Sicherheit der von ihr produzierten Lebensmittel. […] Diese Verantwortungszuweisung hat an verschiedenen Stellen Eingang ins Lebensmittelrecht gefunden. […] Aus dem Zusammenspiel unternehmerischer Pflichten einerseits und ergänzender behördlicher Maßnahmen andererseits ergibt sich im Lebensmittelrecht ein Kooperationsverhältnis. […] Die Pflicht der zuständigen Beamten, den Sachverhalt von sich aus durch eigene Ermittlungen weiter aufzuklären, war auf Grund der der Insolvenzschuldnerin obliegenden Mitwirkungs- und Kooperationspflicht begrenzt. […] Die Ermittlungspflicht der Behörde auf Grund des im Verwaltungsverfahren geltenden Untersuchungsgrundsatzes endet, wo es ein Beteiligter in der Hand hat, die notwendige Erklärung abzugeben und Beweismittel vorzulegen, um eine seinem Interesse entsprechende Entscheidung herbeizuführen [...]. Dies muss erst recht gelten, wenn - wie hier - ein Beteiligter auf Grund einer Mitwirkungs- und Kooperationspflicht zur Abgabe einer solchen Erklärung verpflichtet ist.” (Bundesgerichtshof, Urteil vom 19.12.2024 - III ZR 24/23, Rn. 54-61).
Fluggesellschaften, Instandhaltungsbetriebe, Flugschulen und die vielen anderen Unternehmen der Luftfahrt unterliegen einer Vielzahl entsprechender Informations- und Mitwirkungspflichten. Erst wenn diese Pflichten voll erfüllt worden sind und die Luftfahrtbehörde trotzdem von ihrem Fehler nicht ablässt (beispielsweise immer noch nicht die begehrte Genehmigung erteilt, oder noch immer nicht die erfolgreiche Abhilfemaßnahme zu einer Beanstandung bestätigt, oder vieles mehr), wird ein Mitverschulden des Unternehmens auszuschließen sein.
Für die Luftfahrtbehörden bedeutet dies andererseits: Wenn ein Unternehmen sich wehrt und währenddessen weiter Informationen liefert oder andere Mitwirkungshandlungen vornimmt, dann darf dies nicht unberücksichtigt bleiben – denn das wäre nur ein zusätzlicher Behördenfehler. Ignoriert die Luftfahrtbehörde beharrlich, was das Unternehmen sagt, dann ist das auch eine Amtspflichtverletzung.
Disziplinarrecht für Beamte
Der Vorteil der Amtshaftung nach Art. 34 GG iVm § 839 BGB liegt auch darin, dass nicht der Beamte höchstpersönlich, sondern der Staat oder die Körperschaft haftet, in deren Dienst die Amtspflichtverletzung begangen wurde. Doch mitunter besteht ein erheblicher Teil des Problems gerade in der Person des Beamten selbst, mitunter sogar gerade dann, wenn es dem Unternehmen durch sorgfältige Arbeit wieder und wieder gelingt, die Entstehung eines Schadens doch noch rechtzeitig zu verhindern – aber dann sitzt da beim nächsten Mal wieder der problematische Sachbearbeiter.
Diese Schwierigkeit lässt sich bei richtiger Vorgehensweise jedoch schlussendlich auch beheben. Denn die Dienstaufsichtsbeschwerde ist eben doch nicht immer nur “formlos, fristlos, fruchtlos”, sondern findet im Beamtenrecht eine Reihe von handfesten Anknüpfungspunkten. Denn die Dienstaufsicht innerhalb der Behörde kann auch schon zum Einschreiten verpflichtet sein, lange bevor einem Unternehmen oder Menschen ein Schaden durch eine Amtspflichtverletzung entstanden ist.
Für die Beamten des Bundes gelten das Bundesbeamtengesetz (BBG) und das Bundesdisziplinargesetz (BDG). Gemäß § 77 Abs. 1 BBG begehen Beamtinnen und Beamte ein Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen. Das gilt sogar außerhalb des Dienstes, dann allerdings nur, wenn “die Pflichtverletzung nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer für ihr Amt oder das Ansehen des Beamtentums bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen” (§ 77 Abs. 1 S. 2 BBG).
Beamte sind für die Rechtmäßigkeit ihres Handelns verantwortlich (§ 60 BBG), sie sind zur Verschwiegenheit verpflichtet (§ 67 BBG), und es trifft sie die allgemeine Wohlverhaltenspflicht und noch weitere Pflichten. Der Verstoß gegen diese Pflichten ist ein Dienstvergehen, das im Rahmen eines Disziplinarverfahrens durch Disziplinarmaßnahmen geahndet werden kann. Das Bundesdisziplinargesetz sieht dafür den Verweis, die Geldbuße, die Kürzung der Dienstbezüge, die Zurückstufung und schlussendlich als schwerste Maßnahme die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis vor.
Befugnisse und Möglichkeiten sind da: Aber werden sie genutzt?
Immer wieder sind Schadensersatzklagen gegen den Staat erfolgreich. Das führt zum Schadensausgleich, hat aber natürlich auch einen “erziehenden” Charakter: Auch Behörden und andere staatliche Stellen sind bemüht, die Schadensersatzpflicht zu vermeiden. Auch Disziplinarmaßnahmen gegen Beamte werden in der Praxis immer wieder getroffen, darüber finden sich viele Gerichtsentscheidungen. Doch sind die Gerichte und Dienstvorgesetzten in der Praxis generell zurückhaltend und lassen den Behördenmitarbeitern viel Spielraum.
Den Unternehmen der Luftfahrt ist gleichwohl zu empfehlen, alle Möglichkeiten zu nutzen, wenn es darauf ankommt: Rechtsmittel sollten genutzt werden, auch Schadensersatzansprüche sind zu prüfen. Wenn es ein Behördenmitarbeiter “gar zu arg treibt”, dann sollte auch die Dienstaufsichtsbeschwerde mit dem Verlangen nach Disziplinarmaßnahmen erwogen werden. Denn wenn Unternehmen sich mit diesen Vorgehensweisen immer nur zurückhalten, wird es nicht zu Veränderungen und Verbesserungen kommen können, weil Behördenfehler für den Staat und für den Beamten folgenlos bleiben.
Noch besser und wirklich wünschenswert ist natürlich, wenn Behördenfehler sowieso unterbleiben oder so schnell korrigiert werden, dass weiteres Vorgehen gar nicht erst nötig wird. Gewährleistet werden kann das nur über eine Beamtenausbildung, die auf Achtung der Grundrechte, Verhältnismäßigkeit und deshalb auf Zurückhaltung gegenüber Wirtschaftsunternehmen und Menschen ausgerichtet ist. Das spricht für das Berufsbeamtentum – aber nur, wenn die Beamtenausbildung richtig funktioniert. Anderenfalls werden die Bedeutung des Amtshaftungsrechts und des Disziplinarrechts weiter zunehmen.
