Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.
Im Krieg in der Ukraine werden massenhaft unbemannten Luftfahrzeugsystemen eingesetzt. Viele Stimmen fordern deshalb die Ausstattung der Bundeswehr mit UAS, um die Verteidigungsfähigkeit zu sichern. Freilich, wer genauer hinschaut, hat dazu viele Fragen, gerade angesichts der Tatsache, dass der bisherige Kriegsverlauf in der Ukraine zeigt, dass sich ein Krieg zwar mit Drohnen führen, aber wohl nicht nur wegen der Drohnen gewinnen lässt. Doch ohne unbemannte Luftfahrzeugsysteme wird es auch nicht gehen.
Wie also sieht das Regelungsumfeld für den Einsatz unbemannter Luftfahrzeugsysteme bei der Bundeswehr aus? Wird unbemannte Luftfahrt in ausreichendem Maße ermöglicht?
Deutsches Luftrecht gilt auch für das Militär
Das deutsche Luftverkehrsgesetz nimmt das Militär nicht von der Einhaltung seiner Bestimmungen aus, sondern geht einen anderen Weg: Die Bundeswehr und die Truppen der NATO-Vertragsstaaten sowie Truppen, die auf Grund einer gesonderten Vereinbarung in Deutschland üben, dürfen gemäß § 30 Absatz 1 LuftVG von bestimmten (aber nicht von allen) Regelungen des Luftverkehrsgesetzes und der nachgehenden Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften "unter Berücksichtigung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung" abweichen, soweit dies zur Erfüllung ihrer besonderen Aufgaben erforderlich ist. Von den Vorschriften über das Verhalten im Luftraum darf allerdings nur dann abgewichen werden, soweit dies zur Erfüllung hoheitlicher Aufgaben zwingend notwendig ist.
Das Militär fliegt in Deutschland also nicht nach Sonderregeln, sondern darf nur ausnahmsweise von den Luftfahrtvorschriften abweichen, soweit dies aufgrund der militärischen Aufgaben gerechtfertigt ist. Allerdings werden die Verwaltungszuständigkeiten nicht von den Zivilbehörden, sondern von der Bundeswehr wahrgenommen (§ 30 Absatz 2 LuftVG).
Doch die Schwierigkeit in der Umsetzung liegt mittlerweile darin, dass für die Luftfahrt in weiten Teilen längst nicht mehr das nationale Recht der Mitgliedstaaten gilt, sondern stattdessen die Luftfahrt-Verordnungen der Europäischen Union einzuhalten sind.
Luftfahrtrecht der Europäischen Union gilt meist nicht für das Militär
Seit den 1990er Jahren greift sich die Europäische Union nach und nach jeden Regelungsbereich der Luftfahrt und erlässt unionsweit einheitliche Vorschriften. Die Luftfahrtvorschriften der EU finden sich heute in einer Reihe von Verordnungen, die in jedem Mitgliedstaat unmittelbar anwendbar sind (Artikel 288 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) und nach üblicher Anschauung auch Anwendungsvorrang vor den Gesetzen der Mitgliedstaaten haben.
Die Unionsverordnungen für die Luftfahrt nehmen jedoch das Militär aus ihrem Anwendungsbereich meistens ganz oder teilweise aus. Das gilt für die Regeln über den Luftraum, die Flugsicherung und die Luftverkehrsregeln genau so wie für die Entwicklung, Herstellung, Instandhaltung und der Betrieb der Luftfahrzeuge. Die Verordnung (EU) Nr. 2024/2803 über den Einheitlichen Europäischen Luftraum bestimmt in ihrem Artikel 1 Absatz 2, dass die Verordnung sich nicht auf militärische Einsätze oder militärische Übungen erstreckt. Auch die Verordnung (EU) Nr. 923/2012, die gemeinsame Luftverkehrsregeln und Betriebsvorschriften für Dienste und Verfahren der Flugsicherung festlegt, gilt in der Folge nicht für militärische Einsätze und Übungen. Andere Militärflüge sind hingegen nicht von den EU-Vorschriften über den Luftraum oder den Luftverkehrsregeln ausgenommen.
Die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139, die gemeinsame Vorschriften für die Zivilluftfahrt festlegt, bestimmt in ihrem Artikel 2 Absatz 3, dass ihre Bestimmungen nicht für die Luftfahrzeuge oder Flugplätze des Militärs gelten. Zur Folge hat dies insbesondere, dass die Entwicklung, Herstellung, Instandhaltung und der Betrieb der Luftfahrzeuge, aber die Gestaltung und Ausrüstung der Flugplätze der Streitkräfte sich nicht nach den Unionsvorschriften richten muss. Auch die für unbemannte Luftfahrzeugsysteme geltenden Unionsbestimmungen, insbesondere die Verordnungen (EU) Nr. 945/2019 und 947/2019, gelten für das Militär nicht.
Die Bundeswehr hat eigene Luftfahrt-Vorschriften
Gestützt auf § 30 LuftVG hat die Bundeswehr für den Bereich ihrer Verwaltungszuständigkeit eigene Regelungen für die Prüfung und Zulassung von Luftfahrzeugen erlassen. Allerdings findet sich auch hier längst eine unionsweite Angleichung: Die Europäische Verteidigungsagentur empfiehlt den EU-Mitgliedstaaten, die von den Militärbehörden der EU-Mitgliedstaaten entwickelten European Military Airworthiness Requirements (EMAR) zu übernehmen, die sich inhaltlich an den in der Europäischen Union für die Zivilluftfahrt ausrichten. Die Bundeswehr ist dieser Empfehlung gefolgt, weshalb die Luftfahrtvorschriften der Bundeswehr auch DEMAR genannt werden.
Die Annäherung an die für die Zivilluftfahrt geltenden und unionsweit einheitlichen Bestimmungen hat die Bundeswehr auch für die unbemannte Luftfahrt fortgesetzt. Frisch veröffentlicht ist die Version 2.0 der Allgemeinen Regelung (AR) A1-270/4-8901 mit den Vorgaben für die Zulassung, den Flugbetrieb, den technischen Betrieb, das Bedien- und technische Personal und für Entwicklungs-, Herstellungs- und Instandhaltungsbetriebe von unbemannten Luftfahrzeugsystemen in der Bundeswehr. Die Bundeswehr erklärt, der Änderungsschwerpunkt der Version 2 der AR A1-270/4-8901 zur Vorversion sei die weitere Angleichung der Vorgaben für die Kategorien I a bis I c an die Vorgaben der nach den Verordnungen (EU) 945/2019 und 947/2019 bestehenden „offenen" Kategorie für unbemannte Luftfahrzeugsysteme, die Integration der Betriebsart BVLOS (beyond visual line of sight) und Nutzung des Luftraumes über 120m in der Kategorie I und die Ergänzung der neuen Kategorie II LV/BV.
UAS bei der Bundeswehr: Typfreigabe, Zulassung, Betriebsbedingungen
Die AR A1-270/4-8901 Version 2 legt neun Kategorien unbemannter Luftfahrzeugsysteme (im Schreibstil der Bundeswehr: "ULfzSys") fest, die sich nach der höchsten zulässigen Abflugmasse (maximum take-off mass, MTOM) unterscheiden und für die auch teils unterschiedliche Betriebsbedingungen einzuhalten sind, die sich auf die Betriebsart, die Anforderungen an das Bodengebiet und an den Luftraum beziehen. Für die Kategorien Ia (bis 900 Gramm), Ib (bis vier Kilogramm) und Ic (bis 25 Kilogramm) ist der BVLOS-Betrieb nur unter festgelegten Bedingungen zulässig (Betriebsart), müssen Sicherheitsabstände zu "unbeteiligten Personen und Menschenansammlungen" eingehalten werden (Bodengebiet) und ist die Flughöhe auf 120 Meter über Grund beschränkt, wenn nicht in Flugbeschränkungsgebieten oder auf See außerhalb des deutschen Küstenmeeres geflogen wird (Luftraum). Für die Kategorien II LV/BV (Landes-/Bündnisverteidigung) bis IIIb gelten zunehmend weniger Einschränkungen, die Kategorie IIIb hat keinerlei Bedingungen bis auf die Vorgabe, dass Betrieb nur in Lufträumen erfolgen darf, in denen die Voraussetzungen für die Luftraumnutzung erfüllt werden können.
Die AR A1-270/4-8901 Version 2 legt noch weitere Bedingungen für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeugsysteme fest, die unter anderem die Notwendigkeit von Flugdienst-, Dienst- und Ruhezeiten, der Kennzeichnung der unbemannten Luftfahrzeuge oder etwa auch die Anforderungen an die Einweisung des Luftfahrzeugführers oder des Instandhaltungspersonals betreffen. Diese Anforderungen sind unterschiedlich, je nachdem, um welche der Kategorien des Abschnitts 2 es geht.
Jedes unbemannte Luftfahrzeugsystem ist mindestens einer der neun Kategorie zuzuordnen und bedarf vor erstmaliger Verwendung einer Freigabe (Punkt 304 der AR A1-270/4-8901 Version 2). Über Zuordnung und Freigabe entscheidet das Luftfahrtamt der Bundeswehr auf Antrag des betreffenden bedarfstragenden Organisationsbereichs. Für die "kleineren" UAS gilt jedoch eine Besonderheit: Für marktverfügbare ULfzSys mit Conformité Européenne Kennzeichnung (CE-Kennzeichnung) und Klassenkennzeichnung C0 bis C4 ist kein Antrag auf Typfreigabe beim LufABw erforderlich, sondern gilt die Typfreigabe für bestimmte Kategorien als erteilt (für UAS mit der Kennzeichnung C0 oder C1: Verwendung in der Kategorie Ia, mit der Kennzeichnung C2: Verwendung in der Kategorie Ib, mit der Kennzeichnung C3 oder C4: Verwendung in der Kategorie Ic) (Punkt 307 der AR A1-270/4-8901 Version 2). Auch für UAS ohne Klassenkennzeichnung mit einem MTOM bis 25 Kilogramm gibt es für die Kategorien I und IIa eine ähnliche Besonderheit (Punkt 308 der AR A1-270/4-8901 Version 2).
Die unbemannten Luftfahrzeuge der Kategorie II bedürfen (mit der genannten Ausnahme für die Kategorie IIa) jedoch einer Sicherheitsprüfung und einer vom Luftfahrtamt der Bundeswehr erteilten Typfreigabe. Die unbemannten Luftfahrzeuge der Kategorie III sind prüf- und zulassungspflichtig, sie benötigen eine Musterzulassung und eine Verkehrszulassung nach derselben Logik wie bemannte Luftfahrzeuge. An gerade diesem Punkt spielt es deshalb eine besondere Rolle, dass die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und ihre Durchführungsbestimmungen für die Luftfahrzeuge der Bundeswehr nicht gelten: Denn soweit es noch an Bauvorschriften (certification specifications) für unbemannte Luftfahrzeuge fehlt, muss die Bundeswehr sich davon nicht aufhalten lassen, sondern kann eigene Spezifikationen festlegen.
Passt das Regelungsumfeld für die unbemannte Luftfahrt?
Danach bestehen mit den Regelungen der AR A1-270/4-8901, die seit dem 19.01.2026 in der Version 2 anzuwenden ist, ausreichende Vorgaben für den Einsatz unbemannter Luftfahrzeugen bei der Bundeswehr. Doch ob damit, zumal in den Kategorien II und III, die flächendeckende Einführung und Fortentwicklung der unbemannten Luftfahrt im Verteidigungssektor in ausreichendem Maße ermöglicht wird, bleibt abzuwarten. Das Luftfahrtamt der Bundeswehr darf danach vieles, aber nicht alles -- und das Amt muss auch entschlossen und schnell genug reagieren, wenn die Truppe ihre Anträge stellt.
In der Ukraine zeichnet sich der Einsatz der unbemannten Luftfahrzeuge durch die Frontnähe der Entwicklungsteams und die Geschwindigkeit aus, mit der auf die Erfahrungen im Kampf reagiert wird. Das ergibt kampferprobte Systeme ("battle proven") und scheint als Blaupause für die Stärkung der Verteidigungsfähigkeit geeignet. Auch ist zu bedenken, dass die unbemannte Luftfahrt inzwischen schon jahrzehntelang ausgezeichnet funktioniert: zu den bekannten Beispielen zählen der MQ-9 Reaper (General Atomics), der RQ-4 Global Hawk (Northrop Grumman) oder auch der RQ-170 Sentinel (Lockheed Martin).
Unbemannte Luftfahrt ist ein unverzichtbarer Baustein der Verteidigungsfähigkeit. Auch für die Bundeswehr muss deshalb der Aufwuchs ermöglicht werden. Das bestehende Regelungsumfeld sollte dafür ausreichen, anderenfalls wäre nachzubessern. Noch gar nichts gesagt ist nach dem Blick auf das militärische Luftrecht zudem über die Rechtsanforderungen für Kriegswaffen, Waffen und Munition, die je nach Gestaltung und Verwendung eines unbemannten Luftfahrtsystems ebenfalls einzuhalten sind und im Lichte der Zeitenwende dringend einer Aktualisierung bedürfen.
