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Die Ideen der Easa für innovative Mobilität in der Luft, © dpa/Fotomontage: airliners.de
Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.

Mit der Notice of Proposed Amendment (Ankündigung von Rechtsänderungen) NPA 2022-06 vom 30. Juni 2022 fügt die Agentur der Europäischen Union für Flugsicherheit (European Union Aviation Safety Agency, Easa) dem wachsenden Rechtsrahmen für unbemannte Luftfahrzeugsysteme (unmanned aircraft systems, UAS) und für Luftfahrzeuge, die vertikal landen und starten können (vertical take-off and landing, VTOL), eine Reihe weiterer Regelungen hinzu. Die Easa ist der Auffassung, dass die von ihr vorgeschlagenen neuen Vorschriften, wenn der Gesetzgeber diese in Kraft setzen würde, innovative Mobilität in der Luft ermöglichen würden.

Der Entwurf von Rechtsvorschriften ist kein geltendes Recht. Trotzdem werden viele in der Luftfahrtindustrie schon jetzt wissen wollen, wie die möglichen künftigen Regelungen ihr Geschäftsmodell beeinflussen können.

Was steht in der NPA 2022-06?

Mit der NPA 2022-06 unterbreitet die Easa ihre Vorschläge für neue Vorschriften zur Lufttüchtigkeit, zum Flugbetrieb, zur Lizensierung von Flugbesatzungen und in den Luftverkehrsregeln. Die Entwürfe der neuen Vorschriften zur Lufttüchtigkeit von neuen Luftfahrzeugen und zur Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit betreffen UAS. Außerdem schlägt die Agentur einige Änderungen an bestehenden Rechtsvorschriften vor, die VTOL-Luftfahrzeuge betreffen.

Die Easa erläutert, dass die von ihr erstellten Entwürfe darauf abzielen, das zu ermöglichen, was die Agentur "innovative Mobilität in der Luft" ("innovative air mobility") nennt. Die Easa versteht darunter Neuerungen auf technologischer Ebene, aber auch im Bereich der Luftfahrtdienste allgemein.

Bis zum 30. September 2022 können Anmerkungen und Kommentare zur NPA 2022-06 bei der Agentur eingereicht werden.

Änderungen betreffs der Lufttüchtigkeit

Die Easa erläutert, dass sie betreffs der Lufttüchtigkeit unbemannter Luftfahrzeuge Änderungen an der Verordnung (EU) Nr. 748/2012 vorschlägt, die Vorschriften für die Erteilung von Lufttüchtigkeits- und Umweltzeugnissen von Luftfahrzeugen und zugehörigen Bau- und Ausrüstungsteilen sowie für die Zulassung von Entwicklungs- und Herstellungsbetrieben beinhaltet. Die Idee der Easa besteht darin, den Teil-21, der im Anhang der Verordnung (EU) 748/2012 beinhaltet ist, auch auf unbemannte Luftfahrzeuge anzuwenden, und dies einschließlich dessen, was die Agentur jetzt genauer als "Kommandoeinheit" ("command unit") bezeichnet, sowie der Komponenten dieser Einheit.

Das Embraer-Flugtaxi Eve, © Embraer X
Das Embraer-Flugtaxi Eve © Embraer X

Zum Entwurf gehören auch die folgenden Änderungen des Artikels 1 der Verordnung (EU) 748/2012 (die wie die gesamte NPA ausschließlich in englischer Sprache vorliegen):

"2. For the purpose of this Regulation, the definitions in Regulation (EU) 2018/1139 apply. The following definitions also apply: […]
(c) 'Part 21' means the requirements and procedures for the certification of aircraft and related products, parts, appliances, command units and command unit components, and of design and production organisations laid down in Annex I to this Regulation; […]
(l) 'command unit' means the equipment or items of equipment to control unmanned aircraft remotely, as defined in Article 3(32) of Regulation (EU) 2018/1139, which ensures the control or monitoring of unmanned aircraft during any phase of flight; the command unit does not include any ground-, air- or space-based equipment or items of equipment that support(s) the command and control (C2) link service;
(m) 'command unit component' means any element of the command unit;
(n) 'command unit installation' means the process to integrate the command unit elements in a physical environment that is eligible for that purpose according to a set of installation and testing instructions, such that the installed command unit may be used to operate an unmanned aircraft."

Die Easa gibt an, dass dieselben Begriffsbestimmungen in allen Luftfahrtvorschriften aufgegriffen werden sollen. In der NPA macht die Agentur eine Reihe weiterer Änderungsvorschläge und betont dabei, dass die UAS in der "speziellen" Kategorie einer Genehmigung des Betriebs bedürfen, aber keine Fluggenehmigung benötigen sollen; stattdessen soll dann, wenn das Lufttüchtigkeitszeugnis noch fehlt oder ungültig ist, die Genehmigung der Flugbedingungen entsprechend des Entwurfs zu 21.A.708 erforderlich werden.

Was die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit von unbemannten Luftfahrzeugen angeht, schlägt die Easa eine komplett neue Unionsverordnung vor, mit der Begründung, das sei nach der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 des Europäischen Parlaments und des Rates erforderlich (die oft "Grundverordnung" genannt wird). Die Agentur weist aber auch darauf hin, dass die Inhalte dieser neuen Unionsverordnung, und besonders die Anhänge Teil-ML.UAS und Teil-CAO.UAS, auf der Grundlage der bereits bestehenden Rechtsvorschriften zur Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit bemannter Luftfahrzeuge entworfen worden sind.

Die Easa erklärt, dass ihre zwei Entwürfe für die neuen Anhänge für Hochrisikobetrieb der "speziellen" UAS-Kategorie anwendbar sind. Der Teil-ML.UAS soll die Vorgaben zur Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit beinhalten, die mit Blick auf das unbemannte Luftfahrzeug einzuhalten sind. Der Teil-CAO.UAS soll die organisatorischen Anforderungen an die Stelle beschreiben, welche die Lufttüchtigkeitsanforderungen überwacht und einhält. Außerdem kündigt die Easa an, dass weitere NPA folgen werden, mit welchen die Agentur in der Zukunft noch Vorschläge für die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit von UAS der zulassungspflichtigen Kategorie machen wird.

Flugtaxi von Airbus und Audi: Die Passagierkabine lässt sich mit einem Auto- oder einem Flugmodul koppeln., © Italdesign
Flugtaxi von Airbus und Audi: Die Passagierkabine lässt sich mit einem Auto- oder einem Flugmodul koppeln. © Italdesign

Schließlich schlägt die Easa Änderungen der Verordnungen (EU) Nrn. 2019/945 und 2019/947 vor, vor allem, was die Voraussetzungen betrifft, bei deren Vorliegen das unbemannte Luftfahrzeug ein Lufttüchtigkeitszeugnis benötigen soll.

Änderungen betreffend den Flugbetrieb und die Luftverkehrsregeln

Mit der NPA 2022-06 legt die Easa auch Entwürfe für Änderungen der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission vor, welche technische Vorschriften und Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb beinhaltet. Die Änderungen, welche die Agentur zu Artikel 1 der Verordnung (EU) 965/2012 vorsieht, lauten wie folgt:

"8. This Regulation lays down detailed rules for innovative air mobility (IAM) operations with VTOL-capable aircraft referred to in points (b)(i) and (ii) of Article 2(1) of Regulation (EU) 2018/1139."

Zu den Begriffsbestimmungen sieht die Easa folgende Änderungen des Artikels 2 der Verordnung (EU) 965/2012 vor:

"(1a) 'rotorcraft' means a power-driven, heavier-than-air aircraft that depends principally for its support in flight on the lift generated by up to two rotors;
(1aa) 'helicopter' means a heavier-than-air aircraft supported in flight chiefly by the reactions of the air on up to two power-driven rotors on substantially vertical axes; [...]
(12) 'innovative air mobility (IAM) operations' means commercial and non-commercial operations with VTOL-capable aircraft in congested (urban) and non-congested areas;
(13) 'VTOL-capable aircraft' means a power-driven, heavier-than-air aircraft, other than aeroplane or rotorcraft, capable of performing vertical take-offs and landings by means of lift or thrust units used to provide lift during the take-off and landing; [...]"

Wie daraus ersichtlich wird, geht es der Easa vor allem um die Eingliederung des Flugbetriebs mit unbemannten Luftfahrzeugen und VTOL-fähigen Luftfahrzeugen in die bestehende Luftfahrtumgebung. Die Agentur fügt neue Vorschriften in das bestehende Regelungssystem ein und weitet die Anwendung der geltenden Grundregeln und Anforderungen aus. Neben einer Reihe von Änderungen in Teil-ARO, Teil-ORO und Teil-SPA (den geltenden Anhängen der Verordnung (EU) 965/2012) legt die Easa auch den Entwurf eines gänzlich neuen Teil-IAM vor.

Dieser neue Anhang zur Verordnung (EU) 965/2012 soll die Vorschriften beinhalten, welche die gewerbliche und die nicht-gewerbliche Beförderung von Passagieren und von Fracht mit VTOL-fähigen Luftfahrzeugen regeln. Viele dieser Vorschriften wiederholen nur bereits bestehende Vorgaben für den Flugbetrieb, wie beispielsweise das Erfordernis eines Luftverkehrsbetreiberzeugnisses und die Verantwortlichkeiten des Betreibers. Allerdings unterscheiden die betrieblichen Anforderungen je nachdem, ob das VTOL-fähige Luftfahrzeug in einem dicht besiedelten (congested) oder weniger dicht besiedelten (non-congested) Gebiet eingesetzt wird, und es finden sich Vorschriften für den bemannten und für den unbemannten Betrieb und sowohl für die Beförderung von Passagieren als auch für die Beförderung von Fracht.

Für die Luftverkehrsregeln ist die Herangehensweise der Easa ähnlich. Die Agentur schlägt Änderungen an der Verordnung (EU) Nr. 923/2012 der Kommission vor, die Luftverkehrsregeln und Betriebsvorschriften für Dienste und Verfahren der Flugsicherung beinhaltet. Auch hier finden sich in den Entwürfen der Agentur die neuen Begriffsbestimmungen für Drehflügler, Hubschrauber und VTOL-fähige Luftfahrzeuge. Außerdem führt die Easa die Verwendung des Begriffs "Treibstoff/Energie" ein, soweit das nach den Vorstellungen der Agentur sinnvoll und angemessen ist, um auf die Tatsache einzugehen, dass VTOL-fähige Luftfahrzeuge vielfach elektrische Antriebe nutzen.

Die Flugtaxis von Volocopter wurden bereits in Dubai getestet., © Volocopter/Nikolay Kazakov, Karlsruhe
Die Flugtaxis von Volocopter wurden bereits in Dubai getestet. © Volocopter / Nikolay Kazakov, Karlsruhe

Die Easa macht noch eine Reihe weiterer Vorschläge, einschließlich der Anforderung, dass der Fluginformationsdienst auch Informationen zu unbemannten Luftfahrzeugen beinhalten soll (SERA.9005). Die Agentur lässt keinen Zweifel daran, dass Hubschrauber und VTOL-fähige Luftfahrzeuge auch an anderen Orten starten und landen dürfen sollen als nur an Flugplätzen, und ergänzt auch aus diesem Grund noch einige Vorschriften.

Änderungen betreffend die Lizensierung von Flugbesatzungen

Eine der wichtigsten Neuerungen, welche die Easa mit der NPA 2022-06 vorschlägt, dürften schließlich die Entwürfe der Änderungen der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission sein, in welcher die technischen Anforderungen und Verwaltungsverfahren für zivile Flugbesatzungen geregelt sind.

Die Easa sieht eine Vorgehensweise vor, die sie selbst "Brückenlösung" nennt, und will dafür einen neuen Artikel 4f einfügen der, wie die Agentur erläutert, den Inhabern einer Lizenz für Berufspiloten für Flugzeuge oder für Hubschrauber (CPL(A) oder CPL(H)) die Möglichkeit geben wird, eine Musterberechtigung für VTOL-fähige Luftfahrzeuge in ihre CPL(A) oder CPL(H) eintragen zu lassen, nachdem sie eine Ausbildung für die Musterberechtigung absolviert haben, wie dies nach den betrieblichen Eignungsdaten (operational suitability data) vorgesehen ist.

Der Entwurf von Artikel 4f werde umfassend die Musterberechtigung regeln, einschließlich der Verlängerung und Erneuerung, der Instrumentenflugberechtigung und der zugehörigen Anforderungen an die Fluglehrer und Prüfer. Diese Lösung soll, so schreibt die Easa, als Brücke dienen, solange weiterreichende Regelungen noch nicht im Teil-FCL ergänzt sind, aber soll auch dauerhaft erhalten bleiben. Die Agentur kündigt an, dass Inhaber einer CPL(A) oder CPL(H) auch künftig eine Möglichkeit bekommen werden, eine Musterberechtigung für VTOL zu ihrer Lizenz hinzuzufügen.

Ermöglicht die Easa damit Innovation?

Alles in allem rechtfertigen deshalb viele der Inhalte der NPA 2022-06 die Hoffnung auf einen Rechtsrahmen, der Innovation und neue Ideen für die Luftfahrt ermöglichen wird. Insbesondere dürfte die Vorgehensweise der Easa, mit relativ wenig Aufwand den Flugbetrieb mit VTOL-fähigen Luftfahrzeugen zu erlauben, ein guter Grund dafür sein, von "innovativer Mobilität in der Luft" zu sprechen.

Andererseits, und vor allem mit Blick auf die unbemannte Luftfahrt, werden neue Vorschriften schon seit vielen Jahren angekündigt – und das ist nicht besonders förderlich für Innovation und Investitionen in neue Technologien. Insgesamt ist das Bild deshalb nicht ganz eindeutig. Viele werden, und das auch zu Recht, die Offenheit der Easa für neue Technologien und Geschäftsmodelle loben. Manche werden aber einwenden, dass das, was wirklich fehlt, nicht ein dichtes Netz neuer Vorschriften ist, sondern der viel mutigere Schritt, bestehende Vorschriften und Anforderungen zu verringern, um Raum für mehr Freiheit zu gewinnen.

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