"Open Skies bedeutet nicht, dass jemand kommt und bleibt"

Das bilaterale System, das den internationalen Luftverkehr regelt, wurde in einer Welt der Flugboote, mehrtägigen Reisen und einer Handvoll Langstreckenflugzeuge geschaffen. Mehr als 80 Jahre später bestimmt es immer noch die Entscheidungen jedes Airline-Managers, der eine Staatsgrenze überfliegen will. Wir haben in Teil 6 der Serie "Luftverkehrsabkommen" mit Ian Douglas gesprochen, Honorary Senior Lecturer an der University of New South Wales und Professor of Practice an der Hong Kong Polytechnic University, darüber, wie dieses System gealtert ist, wo es an seine Grenzen stößt – und was es nach wie vor richtig macht.

airliners.de: Welche Bedeutung hat das Chicagoer Abkommen für die Airline-Manager von heute, und warum spielt es im alltäglichen unternehmerischen Entscheidungsprozess noch immer eine Rolle?

Ian Douglas: In dem Moment, in dem man irgendetwas über die eigene Landesgrenze hinweg fliegen will, betritt man die Welt der bilateralen oder multilateralen Abkommen – und all das geht auf das Chicagoer Abkommen von 1944 zurück. Was mich beeindruckt, ist, wie bemerkenswert anders die Branche heute ist im Vergleich zu jener, für die dieses Regelwerk entworfen wurde. Damals dauerte ein Flug über den Atlantik 16 Stunden. Von Sydney nach London zu kommen bedeutete mehrere Tage Reisezeit, teilweise mit Flugbooten, die auf dem Ozean wasserten, mit 14 oder 15 Zwischenstopps unterwegs.

Heute sind wir an dem Punkt, dass eine A350-1000 mit zusätzlichem Kraftstofftank Sydney und London nonstop verbinden kann. Eine Reise, die einst mehrere Tage, mehrere Landungen und Hotelübernachtungen erforderte, läuft heute auf drei Mahlzeiten, zwei Filme hinaus – und man ist da. Und doch wurde die regulatorische Architektur, die dem allen zugrunde liegt, 1944 geschaffen und nie grundlegend ersetzt. Damit muss sich jeder Airline-Manager auseinandersetzen.

Da die Reichweiten von Flugzeugen sich dramatisch vergrößert haben, scheinen Rechte der fünften Freiheit – die es Airlines früher erlaubten, an Zwischenstopps Passagiere aufzunehmen – ihren Zweck weitgehend verloren zu haben. Nur eine Handvoll Airlines nutzt sie noch. Was ist passiert?

Die fünfte Freiheit wurde für eine Ära entworfen, in der Flugzeuge zwischenlanden mussten, weil sie ohne Auftanken nicht weiterfliegen konnten. Ein Flugzeug, das vier- oder fünfmal während seiner Reise landete, brauchte das Recht, an jedem Zwischenstopp Passagiere aufzunehmen und abzusetzen, sonst funktionierte die Wirtschaftlichkeit schlicht nicht.

Mit wachsender Reichweite verschwanden diese Zwischenstopps – und mit ihnen die kommerzielle Begründung für Operationen im Rahmen der fünften Freiheit. Heute lassen sich die verbliebenen Beispiele an einer Hand abzählen. Emirates fliegt eine Strecke der fünften Freiheit über Bangkok hinaus nach Hongkong sowie über Australien hinaus nach Neuseeland. Singapore Airlines fliegt über Deutschland hinaus in die Vereinigten Staaten. Qantas nutzt Rechte der fünften Freiheit über Singapur hinaus nach Europa sowie von Auckland nach Apia.

Das sind aber Ausnahmen. Der allgemeine Trend geht in Richtung Hin- und Rückflug-Bilateralverbindungen von Punkt zu Punkt statt komplexer Mehrsektor-Routen.

Sehen wir mit Ultra-Langstreckenflugzeugen, die Zwischenstopps überflüssig machen, eine neue Fokussierung auf reine Punkt-zu-Punkt-Bilateralverbindungen?

Ja, und das hat interessante Auswirkungen. Auf der Südhalbkugel gibt es keine wirtschaftlich tragfähigen Drehkreuze. Die großen Hub-Operationen liegen in Ostasien, am Golf und in Westeuropa. Niemand auf der Südhalbkugel ist geografisch so positioniert, dass ein wettbewerbsfähiges Umsteige-Drehkreuz betrieben werden könnte. Für Australien bedeutet das, dass eine Strecke wie Sydney–London nonstop eine Art natürlichen Schutz schafft. Nur eine australische Airline – Qantas oder Virgin, wenn sie über das passende Fluggerät verfügte – sowie British Airways besitzen das bilaterale Recht, diesen Dienst zu betreiben. Es gibt keinen Zwischenpunkt, an dem eine dritte Airline eingreifen könnte.

Was das Ultra-Langstreckenflugzeug in manchen Märkten also bewirkt hat, ist tatsächlich, ein gewisses Maß an bilateraler Exklusivität wiederherzustellen, statt sie zu verringern.

Trotz Open-Skies-Abkommen bleiben europäische Airlines größtenteils an ihrem Heimat-Drehkreuz. Warum sehen wir Lufthansa nicht ab Mailand fliegen oder Air France nicht ab Warschau?

Die Dynamik des Drehkreuzes hat sich als sehr mächtig erwiesen. Die Geschichte der Finnair ist hier aufschlussreich. Über Jahre hinweg baute sich Finnair eine wirklich starke Wettbewerbsposition als östliches Tor nach Europa aus Asien auf – eine kluge Nutzung ihrer geografischen Lage über Helsinki. Dann kam der politische Wandel und die Sperrung des russischen Luftraums, und Finnair wurde beinahe über Nacht von extrem wettbewerbsfähig zu extrem unwettbewerbsfähig. Man kann Finnair nicht einfach nach Rom oder Istanbul verlegen. Sie ist, wo sie ist, und der Wettbewerbsvorteil verflüchtigte sich mit der Streckenführung.

Auf der anderen Seite hat Turkish Airlines erheblich profitiert. Während der Konfliktphase, als viele Airlines südlich des Iran über Oman umleiteten, flog Turkish Airlines weiterhin nördlich über Aserbaidschan, was ihr einen materiellen Vorteil bei Flugzeiten und Kosten verschaffte. Die Golf-Airlines dagegen erlitten enorme Einbußen – Emirates erstattete hunderte Millionen Dollar an Flugscheinen.

Für europäische Airlines scheint die Lehre zu sein, dass der Netzwerkfluss durch das Heimat-Drehkreuz so wertvoll ist, dass sie zögern, Kapazität auf eine Weise einzusetzen, die ihn kannibalisieren oder verwässern könnte. Die Billigflieger waren klug genug zu erkennen, dass Transatlantikflüge ein völlig anderes Geschäft sind, und sind in ihrer regionalen Komfortzone geblieben.

Das Billigflieger-Modell funktioniert in verschiedenen Regionen sehr unterschiedlich. Was macht manche Teile der Welt strukturell anders?

In Europa sind die großen Billigflieger – Ryanair, Easyjet, Wizz Air – weitgehend eigenständige Unternehmen. Sie sind keine Zubringer für die Netzwerk-Airlines, und sie geben auch nicht vor, welche zu sein. In Asien ist die Struktur ganz anders. Viele der großen Billigflieger sind Tochtergesellschaften von Full-Service-Airlines. Scoot gehört Singapore Airlines. Jetstar ist eine Tochter der Qantas. Peach gehört zu ANA. Zipair ist Teil von Japan Airlines. Diese Eigentümerstruktur verschafft diesen Airlines Zugang zu Vielfliegerprogrammen und Vertriebsplattformen, über die eine eigenständige Billigfluggesellschaft nicht verfügt. Man kann Meilen von Singapore Airlines bei Scoot einlösen, Punkte von Qantas bei Jetstar. Das lässt sie eher wie eine verkleinerte Version einer Netzwerk-Airline erscheinen als wie einen echten Billigflieger.

In Kuala Lumpur verbindet Air Asia zeitweise mehr Passagiere als Malaysia Airlines – ein reiner Billigflieger, der die Netzwerk-Airline bei der Konnektivität übertrifft. Die USA haben gezeigt, dass das reine Ultra-Billigflieger-Modell vor ernsten strukturellen Herausforderungen steht, wie die Erfahrungen von Spirit und anderen gezeigt haben. Es gibt keine einzige Schablone, die überall funktioniert.

Wie sollten Luftverkehrsabkommen im Rahmen von Joint Ventures interpretiert werden?

Joint Ventures brauchen ein regulatorisches Fundament, und dieses Fundament ist das bilaterale Abkommen zwischen den beteiligten Ländern. In den späten 1990er-Jahren, als die australische Regierung Qantas privatisierte und an die Börse brachte, erwarb British Airways 25 Prozent des Unternehmens. Wir mussten dann eine geschäftliche Beziehung zwischen den beiden Airlines aufbauen. Wir erhielten eine staatliche Ausnahmegenehmigung, um über Preise zu sprechen und Gewinne zu teilen, was ungewöhnlich schwer zu bekommen war. Unser Argument war, dass es 39 mögliche konkurrierende Streckenkombinationen zwischen Australien und Europa gab – über Nordostasien, Südostasien, Afrika, Nordamerika und Südamerika. Wir konnten nachweisen, dass der Wettbewerbsgrad ausreichend war, sodass es dem Marktwettbewerb nicht schaden würde, wenn man uns erlaubte, als eine einzige wirtschaftliche Einheit zu agieren.

Die australische und die britische Regierung hatten bereits ein recht liberales Umfeld geschaffen, mit Möglichkeiten der fünften Freiheit auf Zwischenstrecken und praktisch offener Kapazität in den jeweiligen Heimatmarkt. Das erlaubte uns, den Flugplan effizient umzustrukturieren. Am Ende flogen wir dasselbe Programm wie vor dem gemeinsamen Abkommen, setzten dabei aber eine 747 und eine 767 frei – eine sofortige Amortisierung in Form von Vermögenswerten. Parallel dazu bauten wir zudem ein Offshore-Drehkreuz in Singapur auf. Die Singapurer waren bereit, uns Rechte der fünften Freiheit zwischen Singapur und einer langen Liste von Zielen zu gewähren: Hongkong, Kuala Lumpur, Jakarta, Denpasar, Mumbai und andere. Das bedeutete, dass wir nicht nur ein Drehkreuz nach Europa mit der British Airways betrieben. Wir konnten die Dienste der Qantas bis zu Zielen in ganz Asien ausdehnen, sodass Passagiere von London über Bangkok und Singapur nach Darwin und dann innerhalb Australiens weiterreisen konnten.

Die Singapurer erlaubten uns sogar, Flugzeuge in Singapur quasi wieder zu wenden und das Fluggerät unter derselben Flugnummer zu wechseln – eine 747 aus Europa nach Singapur, anschließend eine 767 weiter nach Australien. Es war ein bemerkenswert liberales Umfeld, und es erlaubte Changi, zu dem zu werden, was es heute ist. Der Flughafen baut derzeit sein fünftes Terminal, um 50 Millionen Passagiere pro Jahr abzufertigen.

Was zeigen Ihre Forschungsergebnisse in Bezug auf die Profitabilität von Allianzen?

Mein Kollege David Tan und ich haben etwa zehn Jahre nach der Gründung der großen Allianzen eine Studie durchgeführt, die untersuchte, welchen Einfluss die Mitgliedschaft auf die operative Marge hatte. Das Ergebnis, das viele überraschte, war, dass nicht angeschlossene Airlines ihre Profitabilität in diesem Zeitraum tatsächlich verbessert hatten, während Allianz-Airlines im Saldo Rückschritte gemacht hatten.

Mit der Allianzmitgliedschaft waren reale Kosten verbunden – die Integration von Netzwerken, der Aufbau gemeinsamer Lounges, die Verwaltung sich überschneidender Dienste –, die zumindest kurzfristig auf der operativen Marge lasteten. Die Regulierungsbehörden hatten befürchtet, Allianzen würden die Flugpreise in die Höhe treiben. Was tatsächlich geschah, war, dass die Produktverbesserungen real waren – bessere Konnektivität, Lounge-Zugang, integrierte Vielfliegerprogramme –, der finanzielle Ertrag für die Gründungsmitglieder der Allianzen im ersten Jahrzehnt jedoch ausblieb. Das heißt nicht, dass Allianzen ein Fehler waren. Wenn man am anderen Ende der Welt in Australien sitzt und über Allianzstrukturen Zugang zu einem globalen Netzwerk hat, ist der Nutzen für die Verbraucher real und erheblich. Aber wir müssen vorsichtig sein, wie wir Erfolg messen.

Operative Marge und Verbrauchernutzen können in unterschiedliche Richtungen weisen, und das taten sie lange Zeit auch.

Was sind die ungewöhnlichsten oder veraltetsten Klauseln, die Ihnen in bilateralen Luftverkehrsabkommen begegnet sind, und was sagen sie darüber aus, wie diese Abkommen ausgehandelt werden?

Es mangelt nicht an Beispielen. Einige der australischen Abkommen stammen aus den 1960er-Jahren und sind noch immer in Kraft. Das Abkommen zwischen Australien und Thailand ist ein gutes Beispiel: Es definiert Kapazität nicht in Sitzen pro Woche oder Frequenzen pro Woche, sondern in Boeing-767-Äquivalenten. Irgendjemand hatte einmal festgelegt, dass eine 767 die Standardeinheit sei, dass eine 747 als 1,8 davon zähle und eine A320 als 0,65. Nach heutigen Maßstäben ist das Unsinn, aber es steht so im Abkommen. Alle diese Flugzeugtypen sind auf dieser Strecke längst ausgemustert.

Manche Abkommen legen Sitze fest, andere Frequenzen, und die Auswirkungen sind sehr unterschiedlich. Bei einem sitzbasierten Abkommen kann man, wenn der Markt wächst, vom Großraumflugzeug auf ein Schmalrumpfflugzeug wechseln, solange man innerhalb der Sitzzahl bleibt. Bei einem frequenzbasierten Abkommen liegt die Wahl des Fluggeräts vollständig bei der Airline. Frankreich war lange auf drei Frequenzen pro Woche begrenzt – man konnte drei A321 oder drei A380 einsetzen, das war ganz der Airline überlassen. Was diese Klauseln über Verhandlungen verraten, ist, dass es oft Kompromisse waren. Der eine wollte Sitze, der andere Frequenzen, und das 767-Äquivalent war wahrscheinlich eine Lösung mitten in der Nacht für eine festgefahrene Verhandlung.

Das Problem ist, dass die Luftfahrt nicht stillsteht. Flugzeuge verschwinden vom Markt, Reichweiten ändern sich, Verkehrsströme verschieben sich. Und diese einmal unterzeichneten Abkommen brauchen Zeit, um wieder geöffnet und überarbeitet zu werden.

Japan hat neue Kapazitäten in Haneda an eine strikte "Use it or lose it"-Bedingung geknüpft. Wo liegt die richtige Balance zwischen Flexibilität für Airlines und der Sicherstellung, dass verhandelte Kapazität tatsächlich in den Markt kommt?

Der japanische Ansatz in Haneda war im Prinzip recht wirksam. Als zusätzliche Kapazität verfügbar wurde, wurde sie einer bestimmten Gruppe von Ländern zugewiesen – Australien, den Vereinigten Staaten, Deutschland und einigen anderen –, allerdings mit der harten Auflage, dass der Dienst bis zum 1. April des folgenden Jahres im Flugplan stehen und betrieben werden musste. Es ging nicht darum, Kapazität zugeteilt zu bekommen und sie zu nutzen, wann es einem passt. Wer den Dienst nicht eingeplant hatte, dessen Slot fiel zurück in den Pool für jemand anderen, der ihn haben wollte.

Das ist eine sinnvolle Disziplin. Wenn alle um begrenzte Kapazität an einem überlasteten Flughafen konkurrieren, gibt es keine Rechtfertigung dafür, Airlines auf Zuteilungen sitzen zu lassen.

Bei der Australian International Air Services Commission haben wir ein ähnliches Prinzip angewandt. Wenn eine Airline zu uns kam und tägliche Dienste nach Port Moresby beantragte, genehmigten wir das, aber mit der klaren Bedingung, dass der Dienst innerhalb eines festgelegten Zeitraums aufgenommen werden musste, sonst verfiel die Genehmigung. Die Alternative ist ein Markt, in dem Kapazität als Blockademechanismus statt als kommerzielle Ressource genutzt wird. Rechte zu horten, um einen Wettbewerber am Markteintritt zu hindern, ist in dünnen bilateralen Märkten ein reales Risiko, und "Use it or lose it" ist eines der praktischeren verfügbaren Mittel, um Hortung zu verhindern.

Die Golfstaaten sitzen heute im geografischen Zentrum des globalen Luftverkehrs. Ist das ein Produkt der Geografie, der Politik – oder beidem?

Es ist beides, und beides wirkt zusammen.

In der Nachkriegszeit und in den frühen Jahren des Jet-Zeitalters wurde die Branche vom Nordatlantik geprägt – Nordamerika und Westeuropa waren dort, wo Volumen und Erträge lagen. Dieser Schwerpunkt hat sich seither stetig nach Osten verlagert. Die Golfstaaten sind heute so positioniert, dass praktisch jeder Punkt der Welt mit Flugzeugen der aktuellen Generation nonstop erreichbar ist. Das ist die geografische Seite.

Die politische Dimension ist, dass die Regierungen der Region äußerst gezielt die Infrastruktur und das regulatorische Umfeld aufgebaut haben, um diesen geografischen Vorteil zu nutzen. Das Ergebnis ist, dass Airlines wie Emirates, Etihad und Qatar Airways zum verbindenden Gewebe des globalen Luftverkehrs geworden sind – auf eine Weise, die schlicht nicht möglich war, als das Chicagoer Abkommen verfasst wurde.

Das nächste Wachstumskapitel liegt in Asien-Pazifik. Fasst man Indien, China und Südostasien zusammen, kommt man auf über zweieinhalb Milliarden Menschen in Märkten mit rasch wachsendem Wohlstand und einer steigenden Reiseneigung. Die Verschiebung nach Osten wird sich fortsetzen.

Ist angesichts der politischen Ökonomie Südostasiens ein multilateraler offener Luftfahrtraum in der Region in den nächsten 20 Jahren eine realistische Aussicht?

Ich würde sagen, in diesem Zeitraum ist es unwahrscheinlich, und da bin ich schon großzügig. Die Deregulierung im Luftverkehr ist weltweit sehr langsam vorangekommen. Es gibt gute Argumente dafür, dass wir uns derzeit eher zurückbewegen als voranschreiten. Innerhalb der ASEAN bietet der Versuch, Rechte der fünften Freiheit auf Mitgliedsairlines auszuweiten, ein warnendes Beispiel. Air Asia kündigte umgehend an, von Rangun in Myanmar nach Bangkok zu fliegen, mit Singapur als Sektor der fünften Freiheit. Das ist ein zweieinhalbstündiger Flug pro Richtung, um damit einen ansonsten 40-minütigen Sektor zu erschließen. Das wurde als Missbrauch des Geistes des Abkommens angesehen, aber niemand hatte eine Regel formuliert, die das verbietet.

Genau diese Art von Opportunismus macht die nationalen Airlines in Singapur, Malaysia, Thailand und Vietnam zutiefst widerständig gegenüber weiterer Liberalisierung. Sie werden keiner Regelung zustimmen, die es einem Billigflieger-Wettbewerber erlaubt, ihre Netzwerke mithilfe schlecht formulierter multilateraler Bestimmungen aufzuteilen. Das bilaterale Umfeld wird in der Region auf absehbare Zeit der dominierende Rahmen bleiben.

Manche Länder – insbesondere kleine Inselstaaten, die stark vom einreisenden Tourismus abhängen – haben gute Gründe, bei Open Skies vorsichtig zu sein. Wie sollten sie an bilaterale Verhandlungen herangehen?

Mit großer Sorgfalt, und mit einem klaren Verständnis dessen, was sie eigentlich schützen. Ich bin grundsätzlich für Liberalisierung – als ich die australische Kommission leitete, war unsere Standardposition, Ja zu sagen, sofern kein konkreter Grund für ein Nein vorlag, und nicht umgekehrt. Aber dieses Prinzip lässt sich nicht eins zu eins auf eine kleine Inselwirtschaft übertragen.

Wenn der einreisende Tourismus der wichtigste Treiber der Volkswirtschaft ist und die Luftverkehrsanbindung von einer Handvoll Diensten einer kleinen nationalen Airline abhängt, dann ist ein Open-Skies-Abkommen keine Chance – es ist eine Bedrohung. Das Risiko ist einfach: Wird ein Reiseziel durch soziale Medien kurzzeitig angesagt, fluten externe Airlines den Markt mit Kapazität. Sechs Monate später verlagert sich der Trend woandershin, die externen Airlines ziehen ab, und die nationale Airline – die möglicherweise verdrängt wurde – ist nicht mehr da, um den Markt wiederaufzubauen.

Eine Airline neu aufzubauen, wenn man die Wirtschaftskraft von Vanuatu oder der Cookinseln hat, ist nicht machbar. Manche dieser Märkte sind so klein, dass die australische Regierung einen einzigen wöchentlichen Flugdienst subventioniert, der ein halbes Dutzend Pazifikinseln verbindet, weil es sonst keine wirtschaftlich tragfähige Möglichkeit gibt, diese Anbindung bereitzustellen. Für diese Staaten bietet der bilaterale Rahmen – so unvollkommen er ist – ein Maß an Kontrolle, das ein multilateraler offener Markt schlicht nicht bieten kann.

Australien hat einen der offensten heimischen Luftfahrtmärkte der Welt – und dennoch scheitert am Ende jeder neue Anbieter. Was sagt das über die eigentlichen Markteintrittsbarrieren aus?

Das zeigt, dass Offenheit eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für erfolgreichen Wettbewerb ist. Rex versuchte, von regionalen Turboprop-Diensten auf Jet-Dienste zu expandieren, und ging dabei in die Insolvenz. Bonza startete mit vier Boeing 737 Max 8 und hielt sich rund zwölf Monate. Davor gab es Air Australia, und davor zwei verschiedene Versionen der Compass.

Jeder neue Anbieter der jüngeren Vergangenheit hat im Grunde denselben Weg genommen: einsteigen, die Mittel der Anteilseigner binnen etwa eines Jahres aufbrauchen, aussteigen. Die strukturelle Realität ist, dass Qantas und Jetstar zusammen über eine sehr tiefe Marktpräsenz, starke Bonusprogramme und über Jahrzehnte verfeinerte Kostenstrukturen verfügen. Grundsätzlich kann jeder eine heimische Airline in Australien besitzen – ausländisches Eigentum ist uneingeschränkt erlaubt, anders als in den Vereinigten Staaten, wo mehrheitliches US-Eigentum und ein US-amerikanischer Vorstandsvorsitzender vorgeschrieben sind.

Virgin Australia durchlief während der Corona-Pandemie eine Insolvenz, wurde von Bain Capital übernommen und verkaufte anschließend 25 Prozent an Qatar Airways. Qatar Airways verleaste daraufhin im Wet-Lease-Verfahren Flugzeuge an Virgin für den Betrieb zwischen Australien und Doha und ergänzte ein Codeshare-Abkommen nach Europa – im Grunde eine Nachbildung der Vereinbarung zwischen Qantas und Emirates.

Der Markt ist im rechtlichen Sinne offen. Aber wenn Air New Zealand – mit dem passenden Fluggerät, einer starken Marke, Allianzmitgliedschaft und dem größten bilateralen Verkehrsaufkommen nach Australien aller Länder – auf den australischen Inlandsmarkt blickt und zu dem Schluss kommt, dass er nichts für sie ist, dann sagt das etwas über die tatsächliche Schwierigkeit aus, dort zu konkurrieren.

Herr Douglas, vielen Dank für das Gespräch.