Der afrikanische Luftverkehrsmarkt gilt als der am stärksten unterentwickelte der Welt – gemessen am Bevölkerungspotenzial. Die Lücke zwischen Möglichem und Wirklichem hat sich als bemerkenswert hartnäckig erwiesen. Um zu verstehen, warum das so ist und was sich ändern müsste, sprachen wir mit Eric Njoya, Assistenzprofessor für Luftverkehrsmanagement an der Dublin City University Business School und einer der führenden Wissenschaftler auf dem Gebiet der afrikanischen Luftverkehrsökonomie.
airliners.de: Warum ist der afrikanische Luftverkehr nicht im Verhältnis zur Bevölkerungszahl und zum wirtschaftlichen Potenzial des Kontinents gewachsen?
Eric Njoya: Der wichtigste strukturelle Grund ist die mangelnde innerafrikanische Konnektivität – und die ist eine direkte Folge der restriktiven Marktzugangsregeln. Afrikanische Fluggesellschaften sind schlichtweg nicht frei, dort zu fliegen, wo sie wollen. In den meisten Teilen des Kontinents müssen sie für jede Route, die sie bedienen möchten, bilateral Zugangsgenehmigungen von Regierungen einholen. Diese Beschränkung begrenzt den Wettbewerb, schafft Monopole auf vielen Strecken und treibt die Tarife in die Höhe.
Die Afrikanische Entwicklungsbank schätzt, dass rund 300 Millionen Afrikaner zur Mittelschicht gehören – eine erhebliche Konsumentenbasis. Aber die Kosten für Flugreisen innerhalb Afrikas bleiben sehr hoch, nicht nur wegen des fehlenden Wettbewerbs, sondern auch wegen der hohen Steuern und Gebühren.
Die Nachfrage ist also grundsätzlich vorhanden. Sie ließe sich mit niedrigeren Tarifen stimulieren. Der Markt wird unterdrückt, er fehlt nicht.
Die Yamoussoukro-Entscheidung sollte den afrikanischen Luftverkehr transformieren, als sie 2002 in Kraft trat. Warum hat sie ihr Versprechen nicht eingelöst?
Man muss die Geschichte kennen, um die Gegenwart zu verstehen. Afrikanische Verkehrsminister kamen 1988 erstmals in Yamoussoukro in der Côte d'Ivoire zusammen, mit dem Ziel, Kooperation und Integration zwischen afrikanischen Fluggesellschaften zu fördern. Die Logik war einleuchtend: Größe ist in der Luftverkehrsbranche enorm wichtig, und afrikanische Carrier waren schlicht zu klein, um aus eigener Kraft organisch zu wachsen.
Ein Jahrzehnt später, 1999, entschieden die Regierungen, einen Schritt weiterzugehen und einen politischen Rahmen zur multilateralen Liberalisierung der Luftfahrt auf dem gesamten Kontinent zu schaffen – das war die Yamoussoukro-Entscheidung. Der Vertrag trat 2002 in Kraft. Als die Beteiligten wenige Jahre später die Ergebnisse betrachteten, war die Umsetzung ins Stocken geraten.
2018 wurde daraufhin SAATM, der Single African Air Transport Market, lanciert, um den Prozess zu beschleunigen.
Betrachtet man all diese Initiativen über 30 Jahre hinweg, zeigt sich ein konsistentes Muster: Erklärungen werden abgegeben, Rahmenwerke vereinbart, und dann stockt die Umsetzung. Verkehrsrechte werden in den meisten Teilen Afrikas immer noch bilateral verhandelt. Auf regionaler Ebene wurden Fortschritte erzielt, die ich für den realistischsten Weg nach vorne halte. Auf der kontinentalen und interkontinentalen Ebene aber dominiert weiterhin das bilaterale System.
Können Sie erklären, was die Freiheitsgrade drei, vier und fünf im afrikanischen Kontext bedeuten – und warum es so schwer ist, sie multilateral zu gewähren?
Die neun Luftverkehrsfreiheiten reichen vom nicht-kommerziellen Bereich – dem Recht auf Überflug eines Landes ohne Landung oder der Landung zu technischen Zwecken wie der Betankung – bis hin zu vollständig kommerziellen Rechten.
Die dritte Freiheit ist das Recht, Passagiere aus dem eigenen Land in ein fremdes Land zu befördern. Die vierte ist das Recht, Passagiere auf der Rückreise zu befördern. Die fünfte Freiheit fügt ein drittes Land hinzu: Eine Fluggesellschaft kann von Land A nach Land B fliegen und von dort weiter nach Land C, wobei an beiden Zwischenpunkten Passagiere aufgenommen und abgesetzt werden dürfen.
Was Afrika im Rahmen der Yamoussoukro-Entscheidung und später unter SAATM zugesagt hat, ist, dass jede in Afrika registrierte Fluggesellschaft die Freiheitsgrade drei, vier und fünf auf dem gesamten Kontinent multilateral ausüben darf – ohne für jedes Länderpaar bilateral verhandeln zu müssen. 38 von 54 afrikanischen Staaten haben SAATM unterzeichnet. Auf dem Papier ist das ein starkes Mandat.
In der Praxis verlangen diese Länder von Fluggesellschaften weiterhin bilaterale Genehmigungen. Die Lücke zwischen Unterzeichnung und Umsetzung wurde nie geschlossen, weil die Länder unterschreiben, ohne über einen Mechanismus zur Durchsetzung oder Operationalisierung ihrer Verpflichtungen zu verfügen.
Luftfahrt gilt in Afrika als nationale Souveränitätsfrage. Ab wann schadet der Schutz einer Fluggesellschaft mehr, als er nützt?
Diese Spannung ist real und ich halte sie für schwierig aufzulösen.
Das Infant-Industry-Argument – die Idee, dass eine junge Fluggesellschaft Zeit und Schutz braucht, bevor sie im Wettbewerb bestehen kann – hat eine gewisse wirtschaftliche Berechtigung. In Afrika ist es aber häufig zur Rechtfertigung für die Aufrechterhaltung von Monopolstellungen auf unbestimmte Zeit geworden.
Die Folge: Fluggesellschaften sind keinem Wettbewerbsdruck ausgesetzt, investieren nicht in die Verbesserung ihres Produkts oder ihrer Effizienz, und Regierungen subventionieren weiterhin Verluste.
Wir haben etwas Ähnliches in Europa erlebt – Malév aus Ungarn ist ein gutes Beispiel für einen staatlichen Carrier, der lange nach dem Ende seiner kommerziellen Überlebensfähigkeit durch politischen Willen am Leben erhalten wurde. Unter EU-Wettbewerbsregeln brach die Fluggesellschaft zusammen, sobald staatliche Beihilfen nicht mehr erlaubt waren.
In Afrika haben die meisten Länder weiterhin den politischen Spielraum, diese Subventionen aufrechtzuerhalten. Die akademische Literatur zur Handelsöffnung zeigt konsistent, dass Liberalisierung kurzfristige Verwerfungen erzeugt, aber auf lange Sicht alle besser stellt. Die entscheidende Frage ist nicht ob geöffnet werden soll, sondern wie der Übergang gestaltet und wie Carrier bei der Neupositionierung für das veränderte Wettbewerbsumfeld unterstützt werden können.
Was können andere afrikanische Fluggesellschaften aus der Erfahrung von Royal Air Maroc mit dem EU-Open-Skies-Abkommen lernen?
Der Fall Royal Air Maroc ist lehrreich, gerade weil die Fluggesellschaft zunächst eine schwierige Phase durchlaufen hat. Als Marokko 2006 seinen Luftraum für die Europäische Union öffnete, drangen Ryanair und Easyjet ein und eroberten auf den Strecken zwischen Marokko und Europa erhebliche Marktanteile. Das hatte kurzfristig spürbare Auswirkungen auf die Royal Air Maroc.
Die Fluggesellschaft reagierte jedoch mit einer Restrukturierung und Neuausrichtung: Sie stärkte die Rolle Casablancas als Hub für Verbindungen zwischen westafrikanischen Städten und europäischen Zielen. Royal Air Maroc bediente Westafrika zwar bereits zuvor, aber die Region rückte nach der Liberalisierung deutlich stärker in den Mittelpunkt der Strategie.
Das Open-Skies-Abkommen mit der EU verschaffte der Fluggesellschaft Zugang zu einem weit größeren europäischen Einzugsgebiet, das sie dann nutzte, um durch bilaterale Abkommen mit westafrikanischen Ländern die benötigten Verkehrsrechte für den Aufbau dieses Netzwerks zu sichern.
Entscheidend war außerdem eine Konnektivitätslücke in Westafrika: Air Afrique, die von elf westafrikanischen Regierungen gemeinsam betriebene Fluggesellschaft, war 2002 kollabiert, und kein starker regionaler Carrier war an ihre Stelle getreten. Royal Air Maroc erkannte diese Chance und nutzte sie.
Die Lehre für andere afrikanische Carrier lautet: Liberalisierung muss einen Heimatcarrier nicht zerstören. Wer seinen Markt versteht, sich intelligent neu positioniert und auf Instrumente wie Code-Sharing, Interline-Vereinbarungen und andere Kooperationsformen setzt, um Größenvorteile zu erzielen, kann in dem durch die Liberalisierung gewachsenen Markt tatsächlich besser abschneiden als in der geschützten Position zuvor.
Warum ist es für Emirates oder Turkish Airlines einfacher, in ganz Afrika zu operieren, als für eine afrikanische Fluggesellschaft, dasselbe innerhalb des Kontinents zu tun?
Es gibt mehrere Gründe, die sich gegenseitig verstärken.
Der erste ist die Asymmetrie in der Verhandlungsmacht. Wenn die Vereinigten Arabischen Emirate an einem bilateralen Verhandlungstisch gegenüber Niger oder Togo sitzen, ist das Ungleichgewicht in wirtschaftlichem Gewicht, diplomatischem Einfluss und institutioneller Kapazität enorm. Ein großer Staat mit erheblichen finanziellen Ressourcen kann seinen bilateralen Vorschlägen Bedingungen anhängen – Infrastrukturinvestitionen, Entwicklungsfinanzierung, Handelszugeständnisse –, denen ein kleines afrikanisches Land kaum widerstehen kann. Afrikanische Carrier, die bei ihren Nachbarn um Freiheitsrechte der fünften Freiheit verhandeln, verfügen selten über eine vergleichbare Verhandlungsposition.
Der zweite Grund ist historischer Natur. Die afrikanische Luftfahrtpolitik war lange nach außen statt nach innen ausgerichtet. Der innerafrikanische Handel macht immer noch nur rund 16 Prozent des Gesamthandels aus, verglichen mit rund 60 Prozent beim innereuropäischen Handel. Regierungen priorisierten daher den Aufbau internationaler Strecken, die Touristen und Handelsgüter bringen sollten, und vergaben die entsprechenden Verkehrsrechte an die Fluggesellschaften, die diese Ströme bedienten. Nicht-afrikanische Carrier waren die Hauptnutznießer dieser Logik.
Der dritte Faktor ist institutioneller Art. Die Afrikanische Union und Organisationen wie die Afrikanische Zivilluftfahrtkommission setzen sich für Block-zu-Block-Verhandlungen ein – Afrika verhandelt als Einheit statt Land für Land –, aber dieses Modell hat sich noch nicht in größerem Maßstab durchgesetzt. Bis es so weit ist, werden einzelne afrikanische Staaten weiterhin aus einer strukturell schwachen Position heraus verhandeln.
Ist der regionale Block-für-Block-Ansatz der realistischste Weg zu einem kontinentweiten einheitlichen Luftverkehrsmarkt in Afrika?
Auf Grundlage all dessen, was wir in den vergangenen 30 Jahren beobachtet haben: Ja. Die Erfahrungen mit den kontinentweiten Initiativen zeigen, dass eine Umsetzung in diesem Maßstab zu komplex, zu politisch umstritten und zu sehr davon abhängig ist, enorme wirtschaftliche und institutionelle Unterschiede zu überwinden, um rasch voranzukommen.
Afrika ist außerordentlich vielfältig – in Wirtschaftsleistung, Luftfahrtentwicklung, Sprache, kolonialem Erbe und Handelsmustern. Innerhalb sprachlich geprägter regionaler Gruppen gibt es tendenziell mehr Integration und mehr Kooperationsbereitschaft, schlicht weil mehr Gemeinsamkeiten bestehen. Der Banjul Accord ist das deutlichste Beispiel für regionalen Erfolg: Sieben westafrikanische Länder einigten sich auf ein Multilaterales Luftverkehrsabkommen, unter dem Verkehrsrechte zwischen den Mitgliedstaaten nicht bilateral verhandelt, sondern automatisch allen in diesen Ländern registrierten Fluggesellschaften gewährt werden. Wenn West-, Zentral-, Süd-, Nord- und Ostafrika jeweils funktionierende multilaterale Rahmenwerke aufbauen können und weitere Regionen folgen, entsteht eine Basis, um diese Blöcke schließlich auf kontinentaler Ebene zu verbinden. Das ist ein weitaus realistischerer Weg, als SAATM von oben herab kontinentweit umsetzen zu wollen.
Ihre Forschung hat ergeben, dass die Flughafensteuern und -gebühren in Afrika zu den höchsten der Welt gehören und deutlich über dem Niveau in Europa und dem Nahen Osten liegen. Wie viel von der Liberalisierungsdividende geht verloren, bevor sie den Passagier erreicht?
Möglicherweise ein sehr großer Teil davon. Meine Doktorarbeit untersuchte den Zusammenhang zwischen Steuerniveaus und Verkehrsentwicklung in afrikanischen Regionalmärkten. Das Ergebnis: In Zentral- und Westafrika liegen Steuern und Gebühren rund 20 Prozent höher als in Ost-, Süd- und Nordafrika. Und in den Regionen, wo Steuern niedriger sind – Ost, Süd und Nord –, hat sich der Verkehr schneller entwickelt, selbst bei vergleichsweise restriktiven bilateralen Abkommen.
Wir haben auch Fälle gesehen, in denen ein bilaterales Abkommen in Bezug auf Verkehrsrechte recht liberal gestaltet ist, aber keine Fluggesellschaft die Strecke tatsächlich bedient, weil das Kostenumfeld sie wirtschaftlich nicht tragfähig macht. Man kann auf dem Papier Open Skies haben und in der Praxis eine tote Strecke. Das zeigt: Wer den Marktzugang liberalisiert, ohne das Kostenumfeld zu reformieren, löst nur einen Teil des Problems. Insgesamt machen Steuern und Gebühren auf vielen afrikanischen Strecken rund 30 bis 40 Prozent des gesamten Flugpreises aus. Diese Kostenbelastung verschwindet nicht durch ein Open-Skies-Abkommen. Sie wird von Regierungen und Flughafenbetreibern abgeschöpft, statt an Passagiere weitergegeben oder von Fluggesellschaften reinvestiert zu werden. Jede ernsthafte Liberalisierungsagenda für Afrika muss eine Harmonisierung von Steuern und Gebühren parallel zur Öffnung der Verkehrsrechte umfassen.
Südafrika, Kenia und Tansania haben inländische Billigflieger-Operationen, aber große Märkte wie Nigeria und Äthiopien nicht. Wie erklären Sie dieses Muster?
Das Muster spiegelt sowohl das regulatorische Umfeld als auch die Marktstruktur wider. In den Märkten, wo Billigflieger entstanden sind – Südafrika, Kenia, Tansania –, gab es ein gewisses Maß an inländischer Deregulierung und eine ausreichende Verkehrsdichte auf wichtigen Strecken, damit das Low-Cost-Modell funktionieren kann. Südafrika verfügt insbesondere über einen gut entwickelten Inlandsmarkt mit starker Point-to-Point-Nachfrage zwischen seinen Großstädten. Kenia und Tansania haben von der tourismusinduzierten Nachfrage profitiert, die die Auslastung trägt.
Nigeria ist ein anderer Fall. Das Land hat eine sehr große Bevölkerung und erhebliche Inlandsnachfrage, aber das Betriebsumfeld ist extrem schwierig – Kraftstoffkosten, Währungsvolatilität, Infrastrukturdefizite und regulatorische Komplexität belasten allesamt die Flugzeugökonomie. Mehrere Versuche, eine nigerianische Nationalfluggesellschaft aufzubauen, sind gescheitert.
Airbus A350 in den Farben von Ethiopian Airlines © Lufthansa Technik
Äthiopien ist der umgekehrte Sonderfall: Ethiopian ist so dominant, so gut kapitalisiert und so strategisch geführt, dass sie effektiv den Raum besetzt hat, in dem andernfalls ein inländischer Billigflieger entstehen könnte. Kontinentweit liegt der Low-Cost-Anteil an der Gesamtkapazität bei rund zehn bis 15 Prozent, verglichen mit 30 bis 35 Prozent in Europa. Das Wachstumspotenzial ist erheblich, setzt aber ein Kostenumfeld und einen Regulierungsrahmen voraus, den die meisten afrikanischen Märkte noch nicht geschaffen haben.
Sie haben eine direkte Linie von der Luftverkehrsliberalisierung zur Armutsbekämpfung gezogen – über Fracht, Tourismus und Beschäftigung. Können Sie diesen Zusammenhang erläutern?
Die wirtschaftswissenschaftliche Literatur zur Luftverkehrsliberalisierung beschreibt einen klaren Übertragungsmechanismus: Liberalisierung führt zu niedrigeren Tarifen, höheren Frequenzen und besserer Konnektivität, was das Verkehrswachstum antreibt, das wiederum Tourismus, Handel und Investitionen stimuliert und so Arbeitsplätze und breitere wirtschaftliche Entwicklung erzeugt. Studien speziell zum afrikanischen Luftverkehr kommen zu dem Ergebnis, dass Liberalisierung je nach Umfang der Öffnung zu einem Verkehrswachstum zwischen 30 und 140 Prozent führen würde, mit Tarifsenkungen von bis zu 18 Prozent in manchen Szenarien. Aber das Armutsbekämpfungsargument geht über günstigere Tickets hinaus.
Die Luftfrachtdimension ist besonders wichtig und wird häufig übersehen. In Afrika wird der Großteil der Fracht im Bauch von Passagierflugzeugen transportiert. Kenia ist ein eindrucksvolles Beispiel: Nahezu eine halbe Million Menschen arbeiten im Gartenbausektor und produzieren Schnittblumen sowie Frischprodukte – Blumenkohl, grüne Bohnen –, die fast ausschließlich nach Europa, in den Nahen Osten und zunehmend in die USA exportiert werden. Dieser Handel hängt vollständig von der Luftfracht ab. Mehr Passagierkapazität und niedrigere Frachtkosten durch Liberalisierung würden diesen Markt direkt ausweiten und das Einkommen der gering qualifizierten Landarbeiter steigern, die diese Produkte erzeugen.
Der Tourismus erzeugt eine ähnliche Dynamik. Als ich kürzlich in Tansania war, beschäftigten die Hotels viele junge Mitarbeiter als Reiseführer, Fahrer und in der Gastronomie. Jugendarbeitslosigkeit ist eine der akutesten sozialen Herausforderungen des Kontinents. Der Tourismus ist weitaus arbeitsintensiver als der Flugbetrieb selbst, sodass mehr Konnektivität, die mehr Besucher anzieht, Arbeitsplätze weit über den Flughafenperimeter hinaus schafft.
Regierungen konzentrieren sich oft auf den Schutz der Fluggesellschaft als sichtbarstes Symbol der Luftfahrtpolitik. Aber die katalytischen wirtschaftlichen Effekte von Konnektivität – in der Landwirtschaft, im Tourismus, im Handel und bei der Beschäftigung – sind erheblich größer als die direkten Effekte der Fluggesellschaft selbst.
Ethiopian Airlines gehört dem Staat, wird aber wie ein kommerzielles Unternehmen ohne politische Einmischung geführt. Ist dieses Modell anderswo in Afrika übertragbar?
Ethiopian ist außergewöhnlich, und ich denke, es ist wichtig, ehrlich darüber zu sein, warum. Die Fluggesellschaft ist staatseigen, aber die äthiopische Regierung hat konsequent eine Trennung von Eigentümerschaft und Management aufrechterhalten. Sie greift nicht in die Strategie ein, nutzt die Fluggesellschaft nicht als politisches Instrument und hält das Management für die wirtschaftliche Leistung verantwortlich. Diese Disziplin hat eine der wirklich starken Fluggesellschaften der Welt hervorgebracht, die aggressiv auf dem gesamten afrikanischen Kontinent expandiert hat und Addis Abeba zu einem bedeutenden kontinentalen Hub gemacht hat.
Der Kontrast mit Air Afrique ist aufschlussreich. Air Afrique wurde in den 1960er Jahren von elf frankofonen Regierungen als kollektive Antwort auf das Größenproblem gegründet, das ich bereits beschrieben habe. Diese Regierungen verstanden, dass sie einzeln zu klein waren, um tragfähige Fluggesellschaften zu unterhalten – ein modernes Flugzeug kostet 250 bis 300 Millionen Euro, und die meisten dieser Staaten konnten solche Vermögenswerte allein nicht erwerben. Das Pooling-Modell funktionierte gut, und die Fluggesellschaft war jahrzehntelang profitabel. Sie kollabierte 2002 wegen politischer Einmischung ins Management – nicht weil die zugrundeliegende kommerzielle Logik fehlerhaft gewesen wäre.
Die Lehre daraus: Das äthiopische Modell ist im Prinzip übertragbar, erfordert aber eine politische Kultur der Zurückhaltung, die sich in der Praxis als äußerst schwer aufrechtzuerhalten erweist. In dem Moment, in dem Regierungen eine Fluggesellschaft für Patronage, Prestige oder politische Signale zu nutzen beginnen, bricht die kommerzielle Disziplin zusammen. Was Afrika braucht, sind wahrscheinlich nicht 350 kleine, fragmentierte Fluggesellschaften – das ist ungefähr die aktuelle Zahl –, die jeweils auf einer Handvoll Strecken mit zwei oder drei Flugzeugen operieren, sondern eine kleinere Anzahl gut kapitalisierter, professionell geführter Carrier, die grenzübergreifend kooperieren.
Das Modell der Lufthansa Group – integriert, kooperativ, mit eigenständigen Marken für verschiedene Marktsegmente – kommt dem, was die afrikanische Luftfahrt braucht, näher als die gegenwärtige fragmentierte Struktur.
Wenn Sie eine Strecke über Nacht für vollständig liberalisierten Marktzugang öffnen könnten: Welche wäre das – und warum?
Ich würde Johannesburg–Lagos wählen. Die Überlegung ist teils geografischer, teils strategischer Natur. Nigeria hat fast 220 Millionen Einwohner und eine der größten Volkswirtschaften des Kontinents, verfügt aber über keinen starken nationalen Carrier, der einen kontinentalen Hub aufbauen könnte. Lagos sollte von Natur aus ein Hub sein – die Stadt hat den Markt, die geografische Lage und das wirtschaftliche Gewicht.
Blick über die Tragfläche eines Airbus A330 von South African Airways. © AirTeamImages.com / Simon Willson
Südafrika hingegen hat South African Airways – eine Fluggesellschaft mit dem Know-how, der Netzwerkerfahrung und den internationalen Beziehungen, um einen Hub zu betreiben, aber geografisch im äußersten Süden des Kontinents positioniert, was für die Bedienung des breiteren afrikanischen Markts suboptimal ist. Wenn Nigeria und Südafrika sich gegenseitig volle Open Skies gewähren würden, könnte South African Airways mit Nigeria zusammenarbeiten, um Lagos als Hub auszubauen – Verkehr von ihren Europaflügen durch Lagos in den westlichen und zentralen Teil des Kontinents umzuleiten, statt alles über Johannesburg zu führen. Das wäre gut für beide Länder, gut für die Verbraucher und gut für die innerafrikanische Konnektivität insgesamt.
Man könnte sogar zwei Hubs innerhalb Nigerias vorstellen – Lagos und Abuja –, angesichts der Größe des Marktes. Wenn man sich Nairobi und Addis Abeba anschaut, zwei bedeutende ostafrikanische Hubs, die geografisch sehr nah beieinander liegen und trotzdem beide bedeutende Operationen unterhalten, gibt es keinen Grund, warum dasselbe nicht in Westafrika funktionieren könnte. Der Markt ist groß genug, und die Konnektivitätslücke ist breit genug, um ihn zu tragen.
Herr Njoya, vielen Dank für das Gespräch.
