Aviation Management ( Gastautor werden )

Besteuerung des Luftverkehrs

02.05.2019 - 08:01 0 Kommentare

Aviation-Management-Professor Christoph Brützel befasst sich mit Forderungen und Realitäten zur Besteuerung des Luftverkehrs. Dabei nimmt der Experte die Steuern für Kerosin, Umsatz- und die Luftverkehrssteuer genauer unter die Lupe.

Grafik: Brützel - © © Brützel -

Grafik: Brützel © Brützel

Der Luftverkehr wird immer wieder mit dem Vorwurf einer ungerechtfertigten Subventionierung durch Steuerbefreiungen konfrontiert. Neben der Nicht-Besteuerung von Kerosin wird auch die Umsatzsteuerbefreiung immer als ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrung angeführt, zuletzt im Zusammenhang einer Initiative zur Absenkung des Umsatzsteuersatzes für den Fernverkehr der Deutschen Bahn.

Man gebe nur die Begriffe "Mehrwertsteuer" "Bahn" und "Luftverkehr" in die Nachrichtensuche gängiger Internet-Suchmaschinen ein und man stößt auf zahlreiche Beiträge, in denen gefordert wird, den Luftverkehr steuerlich höher zu belasten und die Bahn zu entlasten, um Billigtickets und dem Klimakiller Luftverkehr Einhalt zu gebieten. Dabei wird, wie darzulegen ist, vielfach mit "alternativen Fakten" argumentiert.

Steuern und Gebühren zur Finanzierung interner und externer Kosten

Eine sachgerechte Diskussion muss zunächst zwischen Steuern und Gebühren als Einnahmequellen der öffentlichen Haushalte unterscheiden.

Gebühren und Entgelte werden erhoben, um im direkten Zusammenhang öffentlicher Leistungen entstehende Kosten den Nutznießern bzw. Kostenverursachern zu belasten. Diese Differenzierung bedeutet im Hinblick auf den Luftverkehr, dass zur Finanzierung öffentlicher Investitionen und laufender Ausgaben zur Bereitstellung von Infrastrukturen (zum Beispiel Flughäfen) und Leistungen (zum Beispiel Flugsicherung, Sicherheitskontrollen) Gebühren erhoben werden. Die Kosten der nutzerspezifischen Infrastrukturen und Leistungen werden auch als "interne Kosten" bezeichnet.

Steuern fließen, ungeachtet ihrer Bezeichnung, grundsätzlich ohne Verwendungsbestimmungin die öffentlichen Kassen. Benzinsteuern werden nicht etwa erhoben, um hieraus das öffentliche Straßennetz oder andere öffentliche Investitionen oder laufende Ausgaben zu finanzieren, die durch den Autoverkehr entstehen. Das gilt auch für die Luftverkehrssteuer, deren Aufkommen von zuletzt 1,3 Milliarden Euro haushaltstechnisch nicht etwa zur Finanzierung von öffentlichen Ausgaben ausschließlich für den Luftverkehr reserviert ist.

Derartige Steuern werden allerdings vielfach damit argumentiert, dass ihre Erhebung der Kompensation volkswirtschaftlicher Kosten dienen soll, die durch die Verkehrsträger verursacht werden und dass sie einen Lenkungseffekt haben sollen, diese Kosten zu verringern. Als volkswirtschaftliche, beziehungsweise als "externe" Kosten werden hierbei die Kosten verstanden, die zu keinem Mehrwert für den Verursacher beziehungsweise beziehungsweise Verbraucher der Leistungen führen. In diesem Sinne könnte zum Beispiel die Luftverkehrssteuer damit argumentiert werden, dass die durch den Luftverkehr erzeugten Lärm- und Abgasemissionen externe Kosten verursachen, die durch die Verursacher kompensiert werden sollen. Die Steuer soll zudem nachfragehemmend wirken, um so die schädlichen Wirkungen zu reduzieren.

Luftverkehr ist Spitzenreiter bei Gebühren und Entgelten

1. Spitzenreiter im Vergleich der Verkehrsträger

Die Straßeninfrastruktur wird selbstverständlich aus Steuermitteln finanziert. Die zur Einführung vorgesehene "Infrastrukturabgabe" für die Nutzung von Autobahnen wird nicht zweckgebunden zur Finanzierung der Autobahnen und Fernstraßen erhoben, sondern wegen einer erhofften Lenkungswirkung auf die Nutzung schadstoffemittierender Fahrzeuge und wohl auch, um die ausländischen Verkehrsteilnehmer für die Nutzung der vom deutschen Steuerzahler finanzierten Straßeninfrastruktur zur Kasse zu bitten. Auch die Verkehrssicherung durch Verkehrszeichen, Ampelanlagen et cetera und Verkehrspolizei wird aus Steuermitteln finanziert.

Die Binnenschifffahrt deckt nur einen kleinen Bruchteil (unter zehn Prozent) der zur Gestehung, Erhaltung und zum Betrieb der Kanäle und Schleusen entstehenden Kosten aus Gebühren. Die Investitionen in das Fernstrecken-Bestandsnetz der Bahn wurden ausweislich eines Berichtes der Bundesnetzagentur (Seite 73) im Jahr 2016 zu 98 Prozent (rund. 3,3 Milliarden Euro) aus öffentlichen Fördermitteln bestritten, der Neu- und Ausbau zu 79 Prozent (2,4 Milliarden Euro). Weitere 8,1 Milliarden Fördermittel fließen in den Ausbau und den Erhalt des Schienennahverkehrs. Die Bundespolizei darf zur Finanzierung ihrer Ausgaben zur Sicherung des Bahnverkehrs (rund. 300 Millionen Euro pro Jahr) auf Grundlage einer Verordnung des Bundes aus dem Jahr 2000 (BGSGAusglVO) einen Anteil von rund 20 Prozent an die Deutsche Bahn AG und andere Schienenverkehrsunternehmen belasten. Insgesamt darf sich der Bahnverkehr somit einer regelmäßigen Subventionierung seiner internen Kosten in zweistelliger Milliardenhöhe erfreuen.

Allein im Luftverkehr werden sowohl die Verkehrsinfrastrukturen (Flughäfen) als auch die Verkehrssicherheit (Flugsicherung, Sicherheitskontrollen) grundsätzlich vollumfänglich aus Gebühren finanziert.

Grafik: Brützel Foto: © Brützel

Die für die Nutzung deutscher Flughäfen gezahlten Gebühren und Entgelte übersteigen demnach deren Kosten um 20 Millionen Euro. Die Großflughäfen erwirtschaften aus den An- und Abfluggebühren, Abstellgebühren und sonstigen Infrastrukturentgelten regelmäßig Gewinne. Diese Gewinne entstehen unter anderem, weil die in die Gebühren eingerechneten Kosten für das eingesetzte Kapital die tatsächlichen Finanzierungskosten des Fremd- und Eigenkapitals übersteigen und weil die Abschreibungen nicht auf die historischen Gestehungskosten kalkuliert werden, sondern auf Wiederbeschaffungswerte. Die so entstehenden Gewinne gleichen die Unterdeckungen, die an den Regionalflughäfen entstehen, mehr als aus.

Die kleineren Flughäfen können mangels Verkehrsaufkommens vielfach weder ihre Betriebskosten noch gar die Kosten für das eingesetzte Kapital aus Entgelten decken. Ihre Subventionierung wird in einem für den Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) erstellten Gutachten vom Forum für ökologisch-soziale Marktwirtschaft e.V. für die Jahre 2010 bis 2013 mit durchschnittlich rund 37 Millionen pro Jahr für den Betrieb und 69 Millionen pro Jahr für Investitionen beziffert. Von den geförderten Investitionen entfallen rund 75 Prozent allein auf den Bau des Flughafen Kassel-Calden - eine Subventionierung, von der die Fluggesellschaften als kommerzielle Nutzer der Flughafeninfrastruktur wohl kaum profitieren.

Zwar beinhalten die in der Abbildung oben dargelegten Gebühren und Entgelte auch die an einzelnen Flughäfen erhobenen Lärm- und Abgasemissionsgebühren, die einer Internalisierung externer Kosten und Steuerungsfunktion dienen sollen. Da in die Gebührenbasis allerdings nur die Kosten einfließen, die den Flughäfen für die Finanzierung von Lärm- und Abgasschutzmaßnahmen entstehen, kann von einer Internalisierung externer Kosten nicht wirklich die Rede sein. Auch eine Lenkungswirkung entsteht nur dort, wo laute Uralt-Flugzeuge mit Strahltriebwerken höchster Lärmkategorien gebannt oder mit prohibitiven Sätzen belegt werden.

2. Spitzenreiter im internationalen Vergleich

Auch im internationalen Vergleich ist die hierzulande bestehende Überdeckung der internen Kosten des Luftverkehrs durch Gebühren und Entgelte nahezu einzigartig: Die Erhebung von Nutzerentgelten für Luftverkehrs-Infrastrukturen und Flugsicherungsdienste ist gemäß Artikel 28 des Chicagoer Abkommens (ICAO Convention) in Verbindung mit einer Anwendungs-Verordnung (ICAO Doc. 9082: ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services) auf maximal die hierfür entstehenden Kosten beschränkt. Im weitaus überwiegenden Teil der Welt werden die Kosten aber zu erheblichen Teilen aus öffentlichen Haushaltsmitteln finanziert. Weder sind die Entgelteinnahmen der großen Hubs im Mittleren Osten auch nur annähernd kostendeckend, noch sind es die der amerikanischen Regionalflughäfen. Die Flugsicherungsdienste für inneramerikanische Flüge werden unverändert von der FAA unentgeltlich erbracht.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass allein die Luftverkehrswirtschaft in Deutschland die (internen) Kosten ihrer öffentlichen Infrastrukturen und ihrer öffentlichen Leistungen in Höhe von rund acht Milliarden Euro per annum selbst bestreiten und in vollem Umfang aus ihren Umsätzen finanzieren muss.

Steuervorteile Luftverkehr?

1. Umsatzsteuern

Immer wieder wird reklamiert, der Luftverkehr sei gegenüber anderen Verkehrsträgern von der Umsatzsteuer befreit. Hierzu ist zunächst festzustellen, dass entsprechend den Grundsätzen der ICAO bei internationalen Flügen im gegenseitig verpflichtenden Einvernehmen auf die Erhebung von Umsatzsteuern verzichtet wird. Ticketverkäufe für Inlandsflüge in Deutschland unterliegen hingegen einem Umsatzsteuersatz von 19 Prozent. Für internationale Flugverbindungen könnte theoretisch (nur) auf den Teil des Umsatzes, der für die Beförderung im deutschen Luftraum entsteht, Umsatzsteuer erhoben werden. Hierauf wird gem. § 26 Abs. 3 UStG allerdings gemäß internationalen Gepflogenheiten verzichtet. Dieser Verzicht betrifft konkret den Umsatzanteil, der auf einen Zubringerflug zu einem internationalen Flug entfällt. Die Bundesregierung bezifferte den aus § 26 Abs. 3 UStG begründeten Entgang von Umsatzsteuern in 2012 auf rund 80 Mio. Euro (Deutscher Bundestag Drucksache 17/10724, Seite sieben). Die Fluggesellschaften argumentieren in einer Broschüre des BDL zur Finanzierung des Luftverkehrs, dass eine entgegen internationalen Gepflogenheiten Besteuerung der Umsätze aus nationalen Zubringerflügen im Wettbewerb mit den internationalen Konkurrenten eine systematische Verzerrung zu Ihren Lasten zur Folge hätte. Während die Zubringung von Berlin nach Frankfurt umsatzsteuerpflichtig wäre, könnte British Airways Berliner Kunden umsatzsteuerfrei zu ihrem Hub nach London fliegen.

2. Kerosinsteuern

Besonders kritisiert wird regelmäßig die Freistellung von Kerosin von der Mineralölsteuer. Auch sie beruht allerdings auf international verbindlichen Richtlinien der ICAO (ICAO Doc. 8632_ 3. Ed., 2000) zur Präzisierung von Artikel 24 a des Chicagoer Abkommens, in dem sich alle Mitgliedsstaaten verpflichteten, auf Treibstoffe für den internationalen Luftverkehr keine Steuern zu erheben. Auch innerhalb der EU ist die Besteuerung von Treibstoffen für internationale Flüge gemäß Artikel 14 Abschnitt 2 der Richtlinie2003/96/EG unzulässig. ICAO und EU-Richtlinie belassen allerdings die Möglichkeit, Treibstoffe für Inlandsflüge zu besteuern, Eine Besteuerung von Kraftstoffen für inländische Flüge wird in einigen Ländern, unter anderem in von einzelnen Bundesstaaten in den USA, praktiziert, nicht allerdings in Europa. So erhebt auch die Bundesregierung keine Kerosinsteuer. Sie bezifferte den Gegenwert der Steuerbefreiung in ihrem 26. Subventionsbericht 2018 (Seite 25) auf jährlich 570 Millionen Euro.

Würde auf das gesamte in Deutschland getankte Flugbenzin entgegen dem verbindlichen internationalen Verzicht eine Mineralölsteuer entsprechend der für Dieselkraftstoffe erhoben, hätte das hieraus erwachsende Steueraufkommen 2012 rund fünf Milliarden Euro betragen (Deutscher Bundestag Drucksache 17/10724, Seite sieben). Unter Berücksichtigung des Anteils für innerdeutsche Flüge dürften hiervon rund drei Milliarden Euro auf deutsche Luftverkehrsgesellschaften entfallen.

Abgesehen davon, dass die Besteuerung der Treibstoffe für internationale Flüge sowohl nach Weltrecht (ICAO) als auch nach europäischem Recht nicht zulässig ist, erscheint ein Lenkungseffekt von Kerosinsteuern im Sinne einer Motivierung von Investitionen in treibstoffsparende Technologien und Flugverfahren beziehungsweise in alternative Antriebstechniken überflüssig, da der Kerosinverbrauch ohnehin der mit Abstand größte Kostenverursacher für Fluggesellschaften ist und zwischen 25 und 45 Prozent der Gesamtkosten ausmacht. So sind die Airlines schon deshalb intensiv bemüht, jede Möglichkeit zur Senkung von Kerosinverbrauch und damit Schadstoffemission auszunutzen.

3. Luftverkehrssteuer

Den dargelegten Steuererleichterungen für den Luftverkehr steht die seit 2011 erhobene Luftverkehrssteuer gegenüber. Diese Steuer wurde seinerzeit nicht etwa mit der Kompensation externer Kosten des Luftverkehrs argumentiert, sondern als Beitrag des Luftverkehrs zur Konsolidierung des Bundeshaushalts in einer Höhe von bis zu einer Milliarde Euro beschlossen (§11 Luftverkehrssteuergesetz). Seit 2015 übersteigt das jährliche Aufkommen die Zielgröße regelmäßig:

Einnahmen aus der Luftverkehrssteuer
Einnahmen Luftverkehrssteuer Zielhöhe (1 Mrd. Euro)
Jahr 2011 963 1000
Jahr 2012 943 1000
Jahr 2013 949 1000
Jahr 2014 989 1000
Jahr 2015 1035 1000
Jahr 2016 1067 1000
Jahr 2017 1141 1000
Jahr 2018* 1175 1000
Jahr 2019* 1215 1000

Beschreibung Quelle: Statistisches Bundesamt, BDL

Stellt man das Aufkommen der Luftverkehrssteuer den reklamierten Steuervorteilen aus der Umsatzsteuerbefreiung und der Kerosinsteuerbefreiung gegenüber, so verkehrt sich per Saldo die Bevorzugung des Luftverkehrs gegenüber anderen Verkehrsträgern ins Gegenteil.

Graphik: Brützel Foto: © Brützel

Zusatzsteuern auf Billigtickets zur Verkehrslenkung ungeeignet

Wenn gleichwohl immer wieder mit dem Hinweis darauf, dass Fliegen viel zu billig sei, gefordert wird, die Flugpreise durch zusätzliche steuerliche Belastungen so anzuheben, dass die Passagiere auf vermeintlich "grünere" Verkehrsträger umsteigen beziehungsweise gleich zu Hause bleiben, so mögen derartige Forderungen zwar ideologisch nachvollziehbar sein, sachlich hingegen sind sie weder gerechtfertigt noch zielführend.

Sachlich gerechtfertigt sind sie nicht, weil die ins Feld geführten Billigangebote für Flüge in Relation zu den veröffentlichten Tarifen der Bahn gesetzt werden. Weder sind die Billigangebote für Flüge ohne Koffermitnahme und sonstige Nebenleistungen das durchschnittliche Preisniveau je Passagier, noch ist es der veröffentlichte Normaltarif der Bahn. Der durchschnittliche Preis für eine innerdeutsche Flugreise (hin und zurück) muss weit jenseits von 100 Euro und eher bei 200 Euro liegen, damit bei einer Auslastung von 80 Prozent mit einem Flug (A320 / B737) die Vollkosten erwirtschaftet werden können. Der Durchschnittserlös der Bahn dürfte unter Berücksichtigung von Sparpreisen und Bahncard-Rabatten deutlich niedriger liegen.

Man muss den Einfluss des Luftverkehrs auf den Klimawandel nicht in Frage stellen, um die Wirksamkeit seiner zusätzlichen Besteuerung als probates Mittel zur Entschleunigung seines Wachstums in Zweifel zu stellen. Auch wäre eine zusätzliche Besteuerung von "Billigtickets" nicht zielführend, wenn man glaubte, hierdurch könne man das Verkehrswachstum umkehren oder auch nur den Menschen die Lust auf Flugreisen verderben. Billigtickets sind schon jetzt nicht kostendeckend und blieben wohl unverändert als Lockvogelangebote für einen begrenzten Teil der Kapazität (gesetzlich mindestens fünf Prozent der Gesamtkapazität) im Markt. Im innerdeutschen Luftverkehr würde vermutlich kaum eine Frequenz wegen zusätzlicher Steuerlasten gestrichen. Dasselbe dürfte für innereuropäische und interkontinentale Flugangebote gelten, soweit sich die Frequenzen an der Geschäftsreise-Nachfrage orientieren. Im touristischen Verkehr sollte es auch ohne Zusatzsteuern zu einer Konsolidierung der aktuellen Überkapazitäten kommen. Dieser Prozess wird allerdings, wie zuletzt dargelegt, bereits durch die Fluggastrechte getrieben.

Über den Autor

Der Luftverkehr verändert sich ständig. In der airliners.de-Serie Aviation Management widmet sich Prof. Dr. Christoph Brützel den aktuellen Herausforderungen im Luftverkehrsmanagement.

Prof. Dr. Christoph Brützel Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jahren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der IUBH International University – Campus Studies in Bad Honnef.
Kontakt: aviationmanagement@airliners.de

Von: Prof. Dr. Christoph Bürtzel
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