Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.
Der Luftverkehr in Deutschland hat sich von den Ereignissen der Coronapandemie noch lange nicht wieder erholt. Während weltweit die Anzahl von Flügen, Fracht und Passagieren inzwischen wieder kräftig gewachsen ist, verharrt der Luftverkehr von, nach und in Deutschland unterhalb des Vor-Corona-Niveaus.
Dabei sind gewiss die nachhaltigen Standortnachteile zu beklagen, die sich für Unternehmen in Deutschland aus der übermäßigen Belastung durch Steuern und Abgaben und Bürokratie und Rechtsvorschriften ergeben. Viele andere Staaten bieten deutlich bessere Rahmenbedingungen und das Ergebnis ist sichtbar: wo mehr Freiheit von staatlichen Eingriffen bleibt (beste Beispiele: Argentinien, USA), schaffen Unternehmen und Menschen mit ihrer Tatkraft schnell kräftiges Wirtschaftswachstum und bauen Wohlstand auf.
Allerdings lässt der erforderliche drastische Rückbau der Staatsquote in Deutschland noch auf sich warten. Doch eines hilft vielleicht schon vorher, den Luftverkehr neu zu beflügeln, und ist für Wirtschaftswachstum ebenso dringend notwendig: Die Ausweitung der Fluglinien zwischen Deutschland und dem Rest der Welt, insbesondere auch außerhalb der Europäischen Union.
Europäische Luftverkehrsabkommen
Weltweit werden besondere Regeln für den internationalen Linienverkehr in völkerrechtlichen Luftverkehrsabkommen vereinbart, die typischerweise zwischen zwei Staaten getroffen werden. Lange Jahre handhabten es auch die Mitgliedstaaten der Europäischen Union in dieser Weise. Die Bundesrepublik Deutschland hat nach diesem Muster bis in die späten 1990er Jahre eine Vielzahl von Luftverkehrsabkommen mit Staaten auf der ganzen Welt getroffen.
Das Luftverkehrsabkommen mit der Volksrepublik China beispielsweise stammt aus dem Jahr 1978 (Bundesgesetzblatt 1978 Teil II Seite 373) und ist 1997 durch ein Änderungsprotokoll fortgeschrieben worden (Bundesgesetzblatt 1997 Teil II Seite 678). Danach hat jeder Vertragsstaat das Recht, bestimmte Fluggesellschaften auszuwählen, die auf festgelegten Strecken den Linienflugverkehr zwischen Deutschland und China betreiben und Passagiere, Fracht und Post befördern dürfen.
Der Gerichtshof der Europäischen Union war jedoch 2002 dazwischengetreten und hatte festgestellt, dass sich eine gemeinsame Zuständigkeit der Europäischen Union (damals: Europäischen Gemeinschaft) und der Mitgliedstaaten für die Luftverkehrsabkommen ergebe (EuGH, Urteil vom 5. November 2002, Rs. C-476/98 u.a.). In der Folgezeit sind seitdem mehrere "große" Luftfahrtabkommen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten abgeschlossen oder zumindest verhandelt worden, vom Luftverkehrsabkommen mit den Vereinigten Staaten von Amerika über das Mittelmeer-Abkommen mit Israel bis hin zu dem noch nicht ratifizierten Abkommen aus dem Jahr 2021 mit der Ukraine.
Bilaterale Luftverkehrsabkommen: Neuer Schub für ein altes Modell?
In vielen Fällen sind die bilateralen Luftverkehrsabkommen nicht durch ein umfassendes multilaterales Luftverkehrsabkommen ersetzt oder ergänzt worden, sondern hat stattdessen die Europäische Union mit dem Drittstaat ein zweiseitiges Luftverkehrsabkommen getroffen (zwecks Unterscheidbarkeit meist "horizontales" Luftverkehrsabkommen genannt). Dazu gehört beispielsweise das horizontale Luftverkehrsabkommen der Europäischen Union mit der Volksrepublik China aus dem Jahr 2020 (Amtsblatt der Europäischen Union L55 vom 26. Februar 2020 Seite 3).
Diese Variation, bei der einerseits den Mitgliedstaaten die Befugnis für eigene bilaterale Luftverkehrsabkommen bleibt, andererseits aber auch die Europäische Union gesondert davon ihre eigene Außenkompetenz nutzt, ist für alle Seiten deshalb so interessant geblieben, weil sie den Spielraum für eigene Diplomatie und Außenpolitik offen hält.
Oft ist das Angebot, den Linienflugverkehr für Fracht und Passagiere zwischen zwei Staaten auszuweiten, ein nützlicher Bestandteil der außenpolitischen Beziehung. Die Handelsbeziehungen sind auf funktionierende Logistik angewiesen, auch Flugreisen für Menschen sind dafür notwendig, und Tourismus und kultureller Austausch sind oft sogar die ersten Wachstumsbereiche. Kein Wunder, dass Deutschland und die anderen EU-Mitgliedstaaten deshalb diesen Aspekt ihrer Außenbeziehungen nicht einfach der Europäischen Union überlassen wollen.
Instruktive Fallstudie: Syrien
Besonders interessant zu beobachten ist vor diesem Hintergrund zurzeit die Entwicklung des Luftverkehrs zwischen Deutschland und Syrien. Nach rund 15 Jahren ist im Sommer die direkte Flugverbindung zwischen Deutschland und Syrien wieder aufgenommen worden, erwartet wird zügiges Wachstum des Luftverkehrsaufkommens. Grundlage des Fluglinienverkehrs soll das nach Angaben des Auswärtigen Amts im Juli zwischen Deutschland und Syrien geschlossene bilaterale Luftverkehrsabkommen sein.
Die Lage in Syrien ist, gelinde gesagt, komplex. Noch bis in den Sommer hatte eine auf § 26a des deutschen Luftverkehrsgesetzes gestützte Allgemeinverfügung des Bundesministeriums für Verkehr den Flugverkehr nach Syrien untersagt. Doch spätestens nach dem Empfang von Ahmed Al-Sharaa erst in Washington, D.C., dann in anderen Hauptstädten der Welt sortieren sich die Dinge neu. Im März vereinbarten Deutschland und Syrien einen "Aktionsplan". Zur Eröffnungssitzung des darauf fußenden Deutsch-Syrischen Joint Committee am 16. Juli erklärte der Vertreter Deutschlands, es müssten die fiskalischen und politischen Rahmenbedingungen in Syrien passen, dann könne Deutschland beim Wiederaufbau Syriens helfen, es werde aber auch darum gehen, wie die Rückkehr von Syrerinnen und Syrern aus Deutschland in ihre Heimat befördert und unterstützt werden könne.
Als eine der ersten Maßnahmen wurde dann am 16. Juli das deutsch-syrische Luftverkehrsabkommen unterzeichnet, das seit dem Sommer die Wiederaufnahme des Flugverkehrs zwischen den beiden Ländern ermöglicht. Außenpolitik und Wirtschaftsinteressen gehen Hand in Hand – und brauchen die internationale Luftfahrt.
