"Corsia” meint die Standards, Empfehlungen und Verfahren (standards and recommended practices and procedures), die der Rat der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organisation, Icao) erlassen und als Band IV dem Anhang 16 zum Chicagoer Abkommen hinzugefügt hat, und zugehörige Detailvorgaben.
Das Verfahren, das solchen Standards und Empfehlungen die vom Chicagoer Abkommen vorgesehene Geltung verschafft, wurde bereits durchlaufen und Corsia ist seit dem 01.01.2019 anwendbar.
Was genau ist dann der Grund dafür, dass in Montreal gleichwohl über Corsia diskutiert wird? Warum meint die Europäische Union, jetzt doch nicht mehr mitmachen zu müssen?
Corsia soll den CO2-Ausstoß auf dem Niveau von 2020 halten
Sehr vereinfacht gesagt, sehen die Regeln von Corsia vor, dass die durch den internationalen Flugverkehr verursachten Treibhausgasemissionen, soweit sie über die im Basisjahr 2020 ausgestoßene Menge hinausgehen, von den Luftfahrzeugbetreibern durch Emissionseinheiten ausgeglichen werden müssen. Die Emissionseinheiten müssen im Corsia-System erworben und abgegeben werden. Erzeugt werden die Emissionseinheiten in zertifizierten Klimaschutzprojekten. Die Einzelheiten sind natürlich viel komplizierter, aber das ist die wesentliche Idee.
Corsia unterscheidet sich damit deutlich von den Pflichten, die Luftfahrzeugbetreiber zur Zeit in dem in der Europäischen Union bestehenden Handelssystem für Emissionszertifikate treffen. Dessen Ziel ist die Verringerung des durch die Luftfahrt verursachten CO2-Ausstoßes, und zwar in erheblichem Maße. Vereinfacht gesagt, sieht Corsia den Ausgleich von CO2-Emissionen vor, während die Europäische Union die Luftfahrt zur Verringerung der Emissionen bewegen will. Die Einzelheiten im EU-ETS sind deshalb nicht minder kompliziert, aber eben anders als Corsia. Lesen Sie auch: So funktioniert der EU-Emissionshandel
Wie passen EU-ETS und Corsia zusammen?
Derzeit hat die Europäische Union den internationalen Luftverkehr außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums vom europäischen Emissionszertifikatehandel ausgenommen, die Ausnahmeregelung wird aber nach heutigem Stand am 31.12.2023 enden. Grund für diese Vorgehensweise der Europäischen Union ist der Umstand, dass die USA, aber auch China und Russland dafür Sorge tragen, dass ihre Fluggesellschaften am EU-Emissionszertifikatehandel nicht teilnehmen. Die US-amerikanischen und kanadischen Fluggesellschaften hatten dagegen bis zum Europäiscchen Gerichtshof in Luxemburg geklagt. Auch wenn sie vor Gericht erfolglos blieben, hatte am Ende der außenpolitische und innenpolitische Druck zu der Ausnahmeregelung geführt. Dem Gebot der Fairneß entsprechend gilt die Ausnahme auch für EU-Luftfahrzeugbetreiber.
Doch wie genau sich die Lage für die Luftfahrzeugbetreiber im EU-Emissionszertifikatehandel gestalten wird, wenn der Emissionshandel nach Corsia im Jahr 2021 richtig losgeht, ist noch offen. Aktuell hat es die Europäische Union noch nicht einmal geschafft, die nach Corsia seit dem 01.01.2019 erwartete Pflicht der Luftfahrzeugbetreiber zur Überwachung und Berichterstattung zu ihren Emissionen in für die Betreiber geltendes Recht umzusetzen, wenngleich ein Entwurf einer entsprechenden Verordnung nach Artikel 28c der Richtlinie 2003/87/EG mit dem Kommissionspapier C(2019) 1644 final vorliegt.
Die Äußerungen der Verkehrskommissarin Violeta Bulc vor der Generalversammlung der Icao in Montreal lassen zudem annehmen, dass in der Europäischen Union derzeit bei manchen Akteuren einige Unzufriedenheit mit Corsia besteht.
Positionen anderer Staaten
Unmut über Corsia haben allerdings auch andere Staaten geäußert. China und Russland etwa äußern in einem Arbeitspapier für die Icao (A40-WP/306), Corsia ergebe nicht zu wenig Klimaschutz, sondern zu viel wirtschaftliche Belastung für die Luftfahrt, vor allem über all dort, wo die Zukunft noch Wachstum erwarten lasse. Die Vereinigten Staaten von Amerika wiederum vertreten dem Vernehmen nach die Auffassung, Corsia sei nur in Ordnung, wenn Doppelung des Emissionshandels für die internationale Luftfahrt ausgeschlossen seien. In einer Nachricht der Federal Aviation Administration (FAA), der US-amerikanischen Luftfahrtbehörde, zur Umsetzung von Corsia an die US-amerikanischen Luftfahrzeugbetreiber heißt es:
"The United States supported the decision to adopt the CORSIA SARPS based on the understanding that CORSIA is the exclusive market-based measure applying to international aviation, and that CORSIA will ensure fair and reciprocal commercial competition by avoiding a patchwork of country- or regionally-based regulatory measures that are inconsistently applied, bureaucratically costly, and economically damaging."
Ist Corsia zwingendes Recht?
Allerdings sind Empfehlungen der Icao nicht verbindlich, und auch für die Standards sieht Artikel 38 des Chicagoer Abkommens lediglich vor, dass ein Staat, der sich nicht daran hält, die Unterschiede zwischen dem Standard und dem eigenen Recht dem Rat der Icao mitteilen muss. Soweit sich nicht aus bilateralen oder multilateralen Luftverkehrsabkommen, die neben dem Chicagoer Abkommen bestehen, etwas anderes ergibt, steht es danach jedem Staat frei, sich an Standards, Empfehlungen und Verfahren der Anhänge zum Chicagoer Abkommen zu halten oder auch nicht.
Damit bietet sich für all jene Staaten, denen Corsia nicht gefällt, zur Zeit auch die Möglichkeit, dessen Vorgaben nicht anzuwenden. Luftfahrzeugbetreiber, die in einem Staat beheimatet sind, der “nicht mitmacht”, sind nicht verpflichtet, am Corsia-Handel mit Emissionseinheiten teilzunehmen.
Was passiert in der Generalversammlung der Icao?
Die Teilnahme an Corsia ist für Staaten also freiwillig. Doch allein schon aufgrund dieser mangelnden Verbindlichkeit lässt sich bisher auch nicht ohne weiteres feststellen, dass Corsia nach geltendem Völkerrecht einen Anspruch auf "Ausschließlichkeit" hätte. Vielmehr bleibt auch Raum für die Rechtsauffassung, es dürfe nach jeweiligem nationalem Recht auch der Zwang für Luftfahrzeugbetreiber bestehen, zusätzlich an weiteren Handelssystemen teilzunehmen.
Freilich ist Völkerrecht nicht in Stein gegossen, sondern wie alles Recht veränderlich und stets der Veränderung unterworfen. Die Besonderheit des Völkerrechts liegt darin, dass durch eine auf Rechtsüberzeugung basierende Staatenpraxis auch Völkergewohnheitsrecht entstehen oder die Auslegung bestehender Völkerrechtsverträge verändert werden kann.
Für diejenigen Staaten der Welt, die sicherstellen wollen, dass für die Luftfahrt nicht noch die Teilnahme an weiteren Emissionshandelssystem zusätzlich zu Corsia zwingend vorgeschrieben wird, bietet sich deshalb mit der Icao-Generalversammlung eine ernstzunehmende Gelegenheit. Denn zum einen beeinflussen Resolutionen der Generalversammlung durchaus, wenn auch nicht mit letzter Autorität, wie das Chicagoer Abkommen auszulegen ist. Zum anderen sind in der Icao-Generalversammlung beinahe alle Staaten der Welt vertreten. Wenn sie alle gemeinsam in einer Resolution festlegten, dass es neben Corsia keine weiteren Zwangssysteme geben darf, dann kann dies zumindest der Auftakt zur Entstehung entsprechenden Völkergewohnheitsrechts sein.
Was wird aus dem EU-ETS für die Luftfahrt?
Bei den Debatten in der Icao-Generalversammlung geht es deshalb aktuell wohl vor allem darum, ob die Europäische Union die Teilnahme am EU-ETS neben und zusätzlich zu Corsia wird erzwingen dürfen oder das Völkerrecht zumindest nicht-europäische Luftfahrzeugbetreiber vor einer solchen Doppelung schützen wird.
All jenen Luftfahrzeugbetreibern allerdings, die in der Europäischen Union beheimatet sind, wäre weder durch Völkergewohnheitsrecht noch durch eine entsprechende Auslegung des Chicagoer Abkommens geholfen. Vor einer Doppelung würde sie nur entsprechendes Unionsrecht schützen. Doch ob es derartige Rechtsregeln gibt, ist fraglich, zumal insbesondere das Grundrecht der Unternehmerfreiheit in der Europäischen Union bisher wenig Abwehrkraft zeigt.
Über die Autorin
Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.
Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
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