Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.
Am 9. September flogen unbemannte Luftfahrtsysteme aus Russland in den polnischen Luftraum ein. NATO-Generalsekretär Mark Rutte erklärte am 10. September öffentlich, es seien Drohnen aus Russland unbefugt in den Luftraum Polens eingedrungen ("violated Polish airspace"), weshalb die Luftabwehr der NATO aktiviert worden sei, wobei polnische und niederländische Kampfflugzeuge, italienische Aufklärungsflugzeuge, Tankflugzeuge der NATO und deutsche Patriotsysteme eingebunden gewesen seien.
Ist das ein Angriff auf Polen?
Schon bei anderen Gelegenheiten waren russische Drohnen in den Luftraum über Polen und über Litauen eingedrungen. In diesen Fällen hatte aber der Flugverlauf wohl noch Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die unbemannten Luftfahrtsysteme unbeabsichtigt fehlgeleitet worden sein könnten.
Am 9. September war dies nach der Einschätzung Polens anders. Über die Gründe lässt sich aktuell nur spekulieren. In den Medien wurde teils kommentiert, es sehe so aus, als habe Russland die Drohnen ohne Sprengkopf in den polnischen Luftraum geschickt – nicht um die Luftabwehr der NATO aufzuklären (über deren Standorte und Kapazitäten Russland wohl ohnehin einigermaßen Bescheid wisse), sondern vor allem, um die Geschlossenheit und Vorgehensweise der NATO zu erproben. Auch mag eine Rolle spielen, dass Russland und Belarus in den nächsten Tagen eine gemeinsame Militärübung an der Grenze zu Polen abhalten wollen.
Polen jedenfalls hat die Lage eskaliert und Konsultationen nach Artikel 4 des NATO-Vertrags erbeten. Artikel 4 des NATO-Vertrags lautet:
"Nordatlantikvertrag – Artikel 4 Die Parteien werden einander konsultieren, wenn nach Auffassung einer von ihnen die Unversehrtheit des Gebiets, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit einer der Parteien bedroht ist."
Da der NATO-Vertrag weder in Artikel 4 noch sonst eine Regelung zu Mehrheitsentscheidungen oder ähnlichen Abstimmungen beinhaltet, gilt das Konsensprinzip: Nur wenn alle NATO-Staaten zustimmen, können sie gemeinsam feststellen, dass eine Lage nach Artikel 4 besteht oder über ein weiteres Vorgehen entscheiden. Für eine gemeinsame Position oder öffentliche Erklärung der NATO-Staaten wird es deshalb darauf ankommen, was die Beratungen hinter verschlossenen Türen ergeben.
Artikel 4 ist die Vorstufe zu Artikel 5 des NATO-Vertrags
Wenn Polen sich entscheidet, Konsultationen nach Artikel 4 des NATO-Vertrags zu erbitten, dann ist die Botschaft an die anderen NATO-Staaten, dass Polen sich angesichts der Drohnen-Einflüge am 9. September von Russland bedroht fühlt – und der nächste Schritt ein Ersuchen nach Artikel 5 sein könnte.
Artikel 5 des NATO-Vertrags statuiert die Pflicht der NATO-Staaten, einander im Fall eines bewaffneten Angriffs beizustehen:
"Nordatlantikvertrag – Artikel 5 Die Parteien vereinbaren, dass ein bewaffneter Angriff gegen eine oder mehrere von ihnen in Europa oder Nordamerika als ein Angriff gegen sie alle angesehen werden wird; sie vereinbaren daher, dass im Falle eines solchen bewaffneten Angriffs jede von ihnen in Ausübung des in Artikel 51 der Satzung der Vereinten Nationen anerkannten Rechts der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung der Partei oder den Parteien, die angegriffen werden, Beistand leistet, indem jede von ihnen unverzüglich für sich und im Zusammenwirken mit den anderen Parteien die Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt, trifft, die sie für erforderlich erachtet, um die Sicherheit des nordatlantischen Gebiets wiederherzustellen und zu erhalten."
Der NATO-Vertrag verweist mit seinem Artikel 5 auf das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 der UN-Charta: Denn genau wie der freiheitliche demokratische Rechtsstaat jedem das Recht einräumen muss, sich in Notwehr gegen einen gegenwärtigen rechtswidrigen Angriff zu verteidigen, so gestattet auch das Völkerrecht den souveränen Staaten, sich gegen Angriffe zu verteidigen.
Im Rechtsstaat ist das Recht der Notwehr eine unverzichtbare Ausprägung der Freiheit des Einzelnen, die mit dem Friedensgebot in Einklang steht, weil ohne Verteidigung in Notwehr stets der Angreifer sich durchsetzen und deshalb immer das Unrecht gewinnen würde.
Im Völkerrecht ist das Recht der Selbstverteidigung aus genau demselben Grund eine mit dem Friedensprinzip vereinbare Ausprägung der Staatensouveränität: weil anderenfalls stets der Angreifer sich durchsetzen würde.
Artikel 5 ist der Bündnisfall – aber was heißt das für die Luftfahrt?
Beruft sich ein NATO-Staat auf Artikel 5 des NATO-Vertrags, dann treten in der Praxis die NATO-Staaten zusammen und entscheiden gemeinsam, ob der Bündnisfall eingetreten ist. So geschah es das erste Mal nach den Anschlägen des 11. September 2001, und so könnte es wieder geschehen, wenn Russland einen NATO-Staat angreifen würde.
Daneben schulden die EU-Mitgliedstaaten einander auch Beistand aufgrund von Artikel 42 Absatz 7 des Vertrags über die Europäische Union. Selbst dann, wenn in der NATO keine Konsensentscheidung zustande käme, wären deshalb die Staaten an der Ostgrenze der Europäischen Union in der Lage, den Beistand Deutschlands und den übrigen EU-Staaten einzufordern.
Wie es sich aber innerhalb der NATO-Staaten auswirkt, wenn der Bündnisfall nach Artikel 5 des NATO-Vertrags eintritt, oder was genau es in den EU-Mitgliedstaaten bewirkt, wenn der Bündnisfall nach Artikel 42 Absatz 7 des EU-Vertrags vorliegt, das regelt jeweils das innerstaatliche Recht.
Unabhängig der Unterschiede der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung ist aber wohl zumindest mit einer Schließung des Luftraums und der Flugplätze jedenfalls dort zu rechnen, wo konkrete Gefahren befürchtet werden. Betroffen sein könnte davon angesichts der räumlichen Nähe zu Polen und dem Baltikum durchaus auch Deutschland oder zumindest der Osten Deutschlands.
Schließung des Luftraums oder genereller Ausnahmezustand?
Doch die Auswirkungen für die Luftfahrt beschränken sich womöglich nicht auf Notams, mit denen bestimmte Bereiche des Luftraums gesperrt werden, oder auf einzelne Flughäfen, die geschlossen werden. Stattdessen könnten die EU-Mitgliedstaaten oder andere NATO-Staaten auch auf die Idee kommen, je nach den Möglichkeiten ihres innerstaatlichen Rechts den "Ausnahmezustand" auszurufen und dem Militär weitergehende Befugnisse einzuräumen.
Genaueres lässt sich dazu nur für jeden Staat gesondert sagen, denn in den Details unterscheiden sich die USA, Frankreich, Schweden oder die Türkei erheblich.
Wie ist es in Deutschland?
Nach deutschem Recht kommt es auf die im Grundgesetz mit den Bestimmungen der sogenannten "Notstandsverfassung" geschaffenen Mechanismen an. Zunächst sind dies die für den Verteidigungsfall geschaffenen Bestimmungen des deutschen Grundgesetzes (Artikel 115a bis 115l). Der Verteidigungsfall tritt ein, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder in solcher Angriff droht – wobei aber nur ausnahmsweise der Angriff als solcher genügt, wenn die Feststellung durch den Bundestag oder, falls dieser verhindert ist, durch den Gemeinsamen Ausschuss nicht möglich ist (siehe Artikel 115a des deutschen Grundgesetzes).
Besondere Bestimmungen für den "Bündnisfall"
Aber auch dann, wenn der Verteidigungsfall noch nicht eingetreten ist, erlaubt das Grundgesetz in seinem Artikel 80a bereits die Anwendung von besonderen Rechtsvorschriften, wenn der Bundestag den Spannungsfall festgestellt hat, oder wenn der Bündnisfall eintritt:
"Grundgesetz – Artikel 80a (1) Ist in diesem Grundgesetz oder in einem Bundesgesetz über die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung bestimmt, daß Rechtsvorschriften nur nach Maßgabe dieses Artikels angewandt werden dürfen, so ist die Anwendung außer im Verteidigungsfalle nur zulässig, wenn der Bundestag den Eintritt des Spannungsfalles festgestellt oder wenn er der Anwendung besonders zugestimmt hat. Die Feststellung des Spannungsfalles und die besondere Zustimmung in den Fällen des Artikels 12a Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 2 [über die Wehrpflicht und die Arbeitsdienstpflicht] bedürfen einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen.
(2) Maßnahmen auf Grund von Rechtsvorschriften nach Absatz 1 sind aufzuheben, wenn der Bundestag es verlangt.
(3) Abweichend von Absatz 1 ist die Anwendung solcher Rechtsvorschriften auch auf der Grundlage und nach Maßgabe eines Beschlusses zulässig, der von einem internationalen Organ im Rahmen eines Bündnisvertrages mit Zustimmung der Bundesregierung gefaßt wird. Maßnahmen nach diesem Absatz sind aufzuheben, wenn der Bundestag es mit der Mehrheit seiner Mitglieder verlangt."
Zu den Rechtsvorschriften, die nach diesen Vorgaben des Artikel 80a des deutschen Grundgesetzes angewendet werden dürfen, gehören auch die auf der Grundlage des Verkehrssicherstellungsgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen, insbesondere auch die Verordnung zur Sicherstellung des Luftverkehrs. Diese Sondervorschriften sind aber genauso auch für den Verteidigungsfall und den Spannungsfall gedacht.
Freilich, wie lange es bei diesen Bestimmungen bliebe, wenn tatsächlich der Verteidigungsfall, der Bündnisfall oder der Spannungsfall einträten, das ist schwer vorherzusagen. Die Erfahrungen der Jahre seit 2020 haben gezeigt, dass Gesetze trotz einer von den Bundesorganen erklärten Ausnahmesituation schnell geändert und neue erlassen werden können.
Welche Rolle hat die Luftfahrt in der Gesamtverteidigung?
Geändert haben sich zwischenzeitlich jedenfalls die Rahmenrichtlinien für die Gesamtverteidigung. Seit 1989 waren diese Verwaltungsvorschriften zunächst über Jahrzehnte unverändert geblieben, zum 5. Juni 2024 kam dann die Aktualisierung. In Abschnitt 22 über die "Versorgung der Zivilbevölkerung und der Bundeswehr mit Gütern und Leistungen" taucht in Ziffer 22.4.6 auch die zivile Luftfahrt auf und dort heißt es unter anderem, es müsse sichergestellt werden, dass "unter Einbeziehung der erforderlichen Flugplätze zivile Luftfahrtunternehmen lebens- und verteidigungswichtige Transporte im notwendigen Umfang durchführen können".
Die zivile Luftfahrt hat deshalb gerade auch dann, wenn der NATO-Bündnisfall eintreten würde, eine wesentliche Aufgabe zu erfüllen. Die Kernfrage für die Unternehmen wird deshalb nicht sein, ob noch zivile Luftfahrt stattfinden darf – sie muss sogar stattfinden dürfen, um lebens- und verteidigungswichtige Beförderung auszuführen.
Die Kernfrage wird stattdessen sein, wer die Aufträge noch erteilen und bezahlen würde, oder besser formuliert: In welchem Rahmen dafür der Staat über die zuständigen Behörden einbezogen werden kann oder sollte. Bisher geben darauf vor allem das Verkehrssicherstellungsgesetz und die Verordnung zur Sicherstellung des Luftverkehrs die möglichen Antworten.
Das zwingt zu der Frage, ob dies noch die richtigen Antworten für die Gegenwart sind, oder ob die Luftfahrt sich stattdessen für eine Anpassung der Notstandsbestimmungen an die Gegebenheiten unserer Zeit einsetzen sollte.
