Im kommenden Monat werden die EU-Staaten voraussichtlich eine verschärfte Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2030 beschließen. Statt den bisher avisierten 40 sollen dann in zehn Jahren EU-weit 55 Prozent weniger CO2 als 1990 emittiert werden. Die neuen Ziele gehen vor allem auf Betreiben der um mehr Klimaschutz bemühten EU-Kommission um Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen zurück.
Eine der wichtigsten Maßnahmen, um die ambitionierteren Vorgaben erreichen zu können, sollen höhere Anreize, CO2 einzusparen, durch das Emissionshandelssystem EU-ETS sein. Für die teilnehmenden Industriebranchen wird es teurer. Der vor 15 Jahren ins Leben gerufene Handel mit CO2-Zertifikaten deckt mittlerweile rund 45 Prozent der gesamten EU-Treibhausgasemissionen ab. An dem Handel mit einer geradlinig absteigenden Anzahl an Zertifikaten nehmen europaweit über 15.000 Unternehmen und Organisationen teil. Auch die Emissionen aller Flüge innerhalb Europas müssen durch die jeweiligen Airlines mit Zertifikaten gedeckt sein.
Ein Umstand, der durch die Einführung des internationalen Klimakompensationssystems Corsia für die Luftfahrt infrage gestellt schien, doch mittlerweile sieht es so aus, als ob auf absehbare Zeit beide Systeme für Europas Luftfahrt Anwendung finden sollen. Die Konsultationen noch eine Entscheidung soll im zweiten Quartal 2021 fallen. In einer anstehenden Review würde man jedoch Wege finden, den Luftfahrt-ETS-Handels auch neben Corsia weiterzuführen, zeigte sich Beatriz Yordi Aguirre, Direktorin der EU-Kommission für den CO2-Markt, zuversichtlich.
Der EU-ETS gilt unter Experten als wirksamer für eine Reduzierung der Luftfahrt-Treibhausgase als das unter vielen Kompromissen in der UN-Behörde Icao von mehr als hundert Mitgliedsländern vereinbarte Corsia, das im Januar startet. Dieses kann sich zwar rühmen, allen großen Industrienationen ein commitment zur teilweisen CO2-Bepreisung im Luftverkehr abgerungen zu haben, doch im Laufe des Sommers mehrten sich jedoch europaweit Stimmen, das Handelssystem weiter langfristig auf die europäische Luftfahrt anzuwenden.
Auch die europäische Luftverkehrswirtschaft signalisiert Zustimmung. In einer Anfang der Woche veröffentlichten Erklärung fordern die europäischen Spitzenverbände, darunter der Airlineverband Airlines for Europe (A4E) Flughafen ACI Europe, eine Fortführung beider Systeme.
Einmalreduzierung der Zertifikatemenge angestrebt
Im Raum stehen verschiedene Modelle, wie der EU-ETS insgesamt und auch speziell für die Luftfahrt verschärft werden kann, um die neuen Klimaziele zu erreichen. Die deutlichste Wirkung würde eine Einmal-Reduzierung des Caps, also der Gesamtzahl der europaweit zur Verfügung stehenden Emissionszertifikate für den gesamten Handel bringen, zitiert "Bloomberg" Experten. Daneben könnte es zu einer Anpassung der ohnehin vereinbarten jährlichen Abnahme an Zertifikaten kommen. Sie soll bisher vom kommenden Jahr an bei 2,2 Prozent liegen.
Weitere Maßnahmen, die zur Debatte stehen, ist eine schnellere Verringerung des Anteils kostenlos zugeteilter Zertifikate, die Einschränkung der Möglichkeit, Zertifikate von außerhalb Europas durch Zahlungen an Kompensationsprojekte zu erwerben und die Bedingungen der "Market Stability Reserve (MSR)" weiter zu verschärfen.
Speziell die Luftfahrt eigne sich für einen Abbau der kostenlos zugeteilten Zertifikate, so die Kommissionsbeauftragte Yordi Aguirre. "Das bedeutet mehr Geld für Innovationen." Auch die künftige Inklusion aller internationalen Flüge von und nach Europa komme infrage. "Es gibt viele Möglichkeiten und sie werden alle gebraucht, davon sind wir überzeugt. Wir haben einen Emissionshandel, der in Bezug auf CO2-Bepreisung funktioniert."
Hintergrund
Seit 2012 müssen auch die Fluggesellschaften ihre EU-Emissionen im Handelssystem melden. Ursprünglich war geplant, alle in der EU startenden oder landenden Flüge in den Emissionshandel mit einzubeziehen (der sogenannte "Full Scope"). Mit diesem Vorhaben scheiterte die EU jedoch an politischen Widerständen zahlreicher Drittländer, die sich vor internationalen Gremien gegen die nicht-Icao-konforme Zusatzbelastung wehrten.
Stattdessen müssen nun rund 500 kommerzielle Betreiber von Luftfahrzeugen, statt über 900 im Full-Scope-Szenario, für ihre Emissionen innerhalb der EU bezahlen. Sie dürfen insgesamt jährlich nur noch 95 Prozent des EU-CO2-Ausstoßes der Luftfahrtbranche von 2005 emittieren. 82 Prozent vom 2005er-Volumen werden zunächst noch kostenlos zugeteilt, 15 Prozent werden versteigert und drei Prozent als Rücklage gebildet.
Für alle Emissionen, die darüber hinausgehen, also das Wachstum des Luftverkehrs abbilden, müssen die Fluggesellschaften seitdem Emissionszertifikate von anderen Emittenten, beispielsweise Kraftwerksbetreibern, kaufen. Im Full-Scope-Szenario hätten die internationalen Airlines jährlich 210 Millionen Tonnen Emissionszertifikate kostenlos bekommen. Durch die EU-Insellösung reduzierten sich die Allowances jedoch deutlich..
Durch das stetige Wachstum des Luftverkehrs in Europa lag der Anteil an kostenlos zugeteilten Zertifikaten für die Airlines 2019 bei etwas über 50 Prozent, insgesamt 32,3 Millionen Tonnen CO2, was ebenso vielen Zertifikate entspricht. Den Rest mussten die Fluggesellschaften zukaufen, um die Gesamtemissionen abzudecken. Bei einem durchschnittlichen Zertifikate-Preis von rund 25 Euro hätten die EU-Fluggesellschaften 2019 rund 900 Millionen Euro bezahlt, so die Klimaschutzinitiative "Transport & Environment".
Da die Anzahl der europaweit zur Verfügung stehenden Zertifikate insgesamt gedeckelt ist (Cap), die Emissionen im Luftverkehr mit Ausnahme des vergangenen Jahres immer weiter gestiegen sind, kaufen Airlines ihre zusätzlichen Emissionen also dort, wo sie bei anderen am Handel teilnehmenden Industrien eingespart wurden.
Mehrere Möglichkeiten, Anreize zur Emissionsvermeidung zu schaffen
Die Fluggesellschaften müssen also für jede zusätzlich ausgestoßene Tonne CO2 bezahlen - es entsteht für sie ein Anreiz, möglichst wenig des Treibhausgases zu emittieren. Zum Beispiel durch den Kauf modernerer Flugzeuge, die weniger Kerosin verbrauchen.
Wie groß dieser Anreiz ist, hängt einerseits davon ab, wie viele kostenlose Zertifikate den Airlines zugeteilt werden. Die zweite Variable für die Anreizwirkung durch den Emissionshandel ist die Höhe des Preises der CO2-Zertifikate, die die Airlines zukaufen müssen. Dieser war in der Vergangenheit großen Schwankungen unterworfen und für viele Branchenbeobachter insgesamt zu niedrig.
Hauptgrund hierfür war nach Meinung der EU ein Überschuss an Emissionszertifikaten, der sich seit 2009 gebildet hat und zwischenzeitlich bei mehr als zwei Milliarden Tonnen lag. In der Folge sanken die Preise pro Tonne bis 2013 auf unter fünf Euro.
Als wichtigste Ursache des Überangebots an Emissionszertifikaten wurde die damalige Wirtschaftskrise genannt, wegen der die Emissionen stärker zurückgingen als erwartet, ohne dass die Obergrenze (Cap) entsprechend angepasst wurde. Außerdem gab es umfangreiche Einfuhren internationaler Gutschriften. Dies habe die Nachfrage verringert.
2017 einigten sich die EU-Staaten und das EU-Parlament daher auf eine Reihe von Maßnahmen, um den Preis für die Zertifikate durch den zu stützen. Insbesondere die größere Verknappung der Zertifikate durch eine Herausnahme der Überschüsse aus dem Markt gilt dabei als Erfolg. Lag der Preis pro Tonne Anfang 2018 noch bei circa sieben Euro, liegt er aktuell bei über 25 Euro.
Für das Corona-Jahr 2020 werden die Kosten durch den EU-ETS für die Fluggesellschaften wegfallen. Eurocontrol geht mittlerweile von einem Rückgang 54 bis 60 Prozent der Flugbewegungen gegenüber dem Vorjahr an Europas Himmel aus.
