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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

„Der Widerruf bleibt vorbehalten“- so oder so ähnlich liest es sich mitunter in deutschen Pilotenlizenzen. Auch in anderen Genehmigungen, Erlaubnissen oder Zulassungen findet sich ein sogenannter „Widerrufsvorbehalt“. Aber ist ein solcher Vorbehalt des Widerrufs überhaupt zulässig?

Was sind die Folgen des Widerrufs?

Wer die Frage nach der Zulässigkeit des Widerrufsvorbehalts stellt, muss auf die Gegenfrage gefasst sein: Ist der Vorbehalt des Widerrufs denn ein Problem? Das kommt darauf an, würde die klassische Juristenantwort lauten – und in diesem Fall wohl am meisten darauf, wer die Frage stellt.

Für die Behörde, die einen Widerrufsvorbehalt erlässt, ist dieser selten das Problem, sondern meist eine Lösung. Der Widerrufsvorbehalt gibt der Behörde nämlich vergleichsweise weit reichende Freiheit, eine einmal erteilte Pilotenlizenz oder andere Genehmigung später zu widerrufen. Für den Piloten, dessen Lizenz unter Widerrufsvorbehalt gestellt wurde, oder für die Airline oder ein anderes Unternehmen, deren Genehmigung mit dieser Einschränkung versehen wurde, kann das deshalb zum Problem werden: Dann nämlich, wenn die Behörde den Vorbehalt nutzt und den Widerruf erklärt. Denn mit dem Widerruf verliert der Pilot seine Lizenz (und darf also seinen Beruf nicht mehr ausüben) oder verliert die Airline ihre Genehmigung (und darf deshalb der zuvor genehmigten Unternehmenstätigkeit nicht mehr nachgehen).

Aber unter welchen Voraussetzungen darf der Widerruf vorbehalten werden?

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Widerrufsvorbehalt nach deutschem Recht

Beim Blick ins deutsche Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) sieht die Sache zunächst noch recht einfach aus. Der dortige § 36 besagt in seinem Absatz 1:

"Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden."

Zu diesen Nebenbestimmungen gehört nach § 36 Absatz 2 VwVfG auch der Widerrufsvorbehalt. Was folgt daraus? Bleiben wir beim Beispiel der Pilotenlizenz: Auf die Erteilung der Pilotenlizenz besteht ein Anspruch, wenn alle Voraussetzungen für ihre Erteilung gegeben sind (Tauglichkeit, Nachweise der Ausbildung und Flugerfahrung und so weiter). Also muss die Regel in § 36 Absatz 1 VwVfG eingehalten werden. In der Folge wäre ein Widerrufsvorbehalt nicht zulässig.

Widerrufsvorbehalt bei Lizenzen und Genehmigungen nach EU-Recht?

Die Lizenzen für Berufsflugzeugführer und Verkehrsflugzeugführer werden aber längst nicht mehr nach deutschem Recht erteilt, sondern unterliegen europäischen Vorschriften (nämlich der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 mit ihren Anhängen). Und auch die meisten anderen Genehmigungen, Erlaubnisse und Zulassungen, die für die gewerbliche Luftfahrt in Europa notwendig oder bedeutsam sind, richten sich nach Unionsrecht. Wie aber steht es dann um den Widerrufsvorbehalt?

Die Antwort auf diese Frage ergibt sich in diesem Fall leider nicht mehr ohne weiteres aus § 36 VwVfG. Denn die Mitgliedstaaten der EU dürfen am Unionsrecht grundsätzlich nichts verändern, sondern müssen es anwenden, wie es ist. Eine Regelung, die einen Widerrufsvorbehalt dort erlaubt, wo EU-Recht anzuwenden ist, dürfte deshalb auch der deutsche Gesetzgeber grundsätzlich nicht erlassen. In der Regel wird es folglich an der Rechtsvorschrift fehlen, die den Widerrufsvorbehalt erlaubt. Nach einer solchen Vorschrift darf zudem auch nicht im EU-Recht selbst gesucht werden. Denn der Unionsgesetzgeber denkt gewiß nicht an eine deutsche Detailregelung wie § 36 VwVfG, wenn er Recht für alle 28 Mitgliedstaaten schreibt. Ganz im Gegenteil schreibt der Unionsgesetzgeber in Brüssel in den meisten EU-Verordnungen eigene Regeln dazu, unter welchen Voraussetzungen ein Pilot seine Lizenz verliert oder einem Unternehmen eine Genehmigung wieder entzogen werden darf.

Damit bleibt für den Widerrufsvorbehalt nur noch wenig Raum: allenfalls noch dann, wenn nur auf diesem Wege sicherzustellen wäre, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Lizenz oder Genehmigung erfüllt werden und erfüllt bleiben, ließe sich über eine Zulässigkeit nachdenken. Meistens aber passen in diesen Fällen Auflagen viel besser. Um ein Beispiel zu geben: Nehmen wir an, eine Airline hat ein neues Flugzeug gekauft und möchte damit zahlende Passagiere befördern. Jetzt stellt sich heraus, dass im Instandhaltungsprogramm (IHP) noch eine Detailregelung zur Wartung der Bordunterhaltungselektronik fehlt. Wenn überhaupt, dann dürfte in diesem Fall wohl per Auflage angeordnet werden, diese Detailregelung beizufügen ("Das IHP ist um eine Regelung zur Wartung der Bordunterhaltungselektronik zu ergänzen."). Ein Widerrufsvorbehalt hingegen wäre viel zu pauschal.

Was, wenn der Widerruf zu Unrecht vorbehalten wurde?

Für die Luftfahrt lautet also die Grundregel: Ein Widerrufsvorbehalt dürfte meist unzulässig sein, denn im EU-Recht ist dieser nicht vorgesehen.

Aber was ist die Folge, wenn trotzdem ein Widerrufsvorbehalt beigefügt wurde? Wenn also beispielsweise eine Pilotenlizenz "unter Vorbehalt des Widerrufs" gestellt ist, obwohl die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 das nicht vorsieht?

Nehmen wir zunächst an, der betroffene Pilot oder das betroffene Unternehmen bemerken rechtzeitig, dass der Widerruf vorbehalten wurde, und wehren sich dagegen. (Dafür sind Fristen zu beachten!) Geht die Sache (vielleicht erst vor Gericht, aber immerhin) erfolgreich aus, ist der Widerrufsvorbehalt danach aus der Welt. Im anderen Fall aber wird die Sache schwieriger: Wehrt sich der Betroffene nicht, wird der Widerrufsvorbehalt "bestandskräftig". Das bedeutet, dass es grundsätzlich nur noch unter äußerst eingeschränkten Voraussetzungen möglich sein wird, die Aufhebung des Widerrufsvorbehalts zu erreichen.

Die Auswirkungen eines bestandskräftigen Widerrufsvorbehalts sind unter Juristen umstritten. (Wer möchte, kann das nachlesen zum Beispiel im Kommentar von Knack/Henneke, VwVfG, Köln 2010, § 49 Rn. 41-43.) Die bürgerfreundlichste Auffassung besagt, dass der Widerruf aufgrund des Vorbehalts nur ausgesprochen werden darf, wenn der Widerrufsvorbehalt überhaupt beigefügt werden durfte. In vielen Fällen, die sich nach EU-Recht entscheiden, dürfte die Behörde nach dieser Auffassung keinen Gebrauch vom Widerrufsvorbehalt machen.

Die weniger bürgerfreundliche Auffassung hingegen ist viel strenger und besagt, dass von einem bestandskräftigen Widerrufsvorbehalt auch Gebrauch gemacht werden darf – selbst wenn der Widerruf gar nicht hätte vorbehalten werden dürfen. Manche der Juristen, die es so streng sehen, verlangen immerhin noch „sachliche Gründe“ dafür, dass die Behörde aufgrund des Vorbehalts den Widerruf erklärt. Doch selbst diese Minimalanforderung verlangen nicht alle.

Welche der Auffassungen aber ist die richtige Auffassung? Die Antwort dürfte anders ausfallen, je nachdem, wer die Antwort gibt. Der sicherste Weg dürfte es deshalb sein, sich rechtzeitig gegen einen unzulässigen Widerrufsvorbehalt zu wehren. Dann kommt es auf diesen juristischen Meinungsstreit gar nicht erst an.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

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