Hintergrund So funktioniert der EU-Emissionshandel

Seit etlichen Jahren ist der europäische Luftverkehr Teil des EU-Emissionshandels. Dieser wird von Wirtschaft und Politik als zielführendes Instrument zur CO2-Reduzierung gelobt. Eine Übersicht der wichtigsten Mechanismen des EU-ETS und warum ein Teil der Zertifikate kostenlos vergeben wird.

Um dem Klimawandel zu begegnen, gibt es in der Europäischen Union bereits seit 2005 einen Emissionshandel. Der EU-ETS (Emissions Trading System) soll die in der EU anfallenden Treibhausgas-Emissionen ausstoßintensiver Sektoren auf marktwirtschaftlicher Basis bepreisen, begrenzen und langfristig reduzieren.

Von Anfang an werden Anlagen der Schwerindustrie und die Kraftwerke zur Stromerzeugung im EU-ETS geführt. Seit 2012 müssen auch die Fluggesellschaften ihre EU-Emissionen im Handelssystem melden.

Die Bepreisung in einem Emissionshandelssystem ist nach Ansicht von Experten geeignet, um die Wirtschaft einerseits an den komplexen Folgekosten ihrer Emissionen zu beteiligen und andererseits Anreize für einen sparsamen Verbrauch und Innovationen für eine geringere Luftverschmutzung zu schaffen.

Der CO2-Emissionshandel der Europäischen Union verpflichtet derzeit die Betreiber von über 11.000 Anlagen zum Besitz von Zertifikaten als Berechtigung zum Ausstoß der Treibhausgase Kohlenstoffdioxid, Stickoxid und perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW) in der EU, darunter rund 500 Betreiber von Fluggeräten. Die Emissionen werden jährlich in einem Bericht veröffentlicht.

Insgesamt unterliegen damit rund 45 Prozent der gesamten Treibhausgasemissionen in der EU dem Zertifikatehandel. Ein Zertifikat (European Union Allowance, EUA) berechtigt dabei zum Ausstoß jeweils einer Tonne der Gase als CO2-Äquivalent. Die Gesamtmenge der EU-weit zur Verfügung stehenden Zertifikate ist dabei begrenzt und sinkt kontinuierlich, wodurch die Preise pro Tonne im Gesamtsystem steigen.

Cap and Trade

Ziel des EU-ETS ist eine Verringerung der CO2-Emissionen der am Emissionshandel beteiligten Branchen und Unternehmen um 21 Prozent bis 2020 und 43 Prozent bis 2030 gegenüber dem Ausgangswert von 2005. Dies soll durch die schrittweise Absenkung (Cap) der jährlich insgesamt zur Verfügung stehenden Emissionsrechte sicher gestellt werden. Als Ausgangswert für die Gesamtmenge an Zertifikaten dient die durchschnittliche Jahresmenge der in den Jahren 2008 bis 2012 ausgegebenen Zertifikate minus 1,74 Prozent pro Jahr.

Die am Handel beteiligten Unternehmen bekommen dabei einen von Jahr zu Jahr sinkenden Teil der benötigten Zertifikate kostenlos zugeteilt (Allocation). Im Jahr 2020 soll der kostenlose Anteil in der Fertigungsindustrie beispielsweise 30 Prozent betragen. Die restlichen benötigten Zertifikate müssen die Unternehmen bei Versteigerungen erwerben.

Im laufenden Handelszeitraum (Phase 3, 2013–2020) werden nach Schätzungen der EU-Kommission insgesamt 57 Prozent der Gesamtmenge an Zertifikaten versteigert, während die restlichen Zertifikate für die kostenlose Zuteilung zur Verfügung stehen.

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Unternehmen, die besonders sparsam oder innovativ waren - und so weniger CO2 emittiert haben als ihnen nach Zuteilung und Versteigerung erlaubt wäre - können überschüssige Zertifikate an andere Unternehmen verkaufen. Dieser Handel der Zertifikate zwischen den beteiligten Unternehmen (Trade) soll dafür sorgen, dass die Reduzierung der Emissionen aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive zuerst dort erfolgt, wo die Kosten am geringsten sind.

Die Unternehmen können jeweils selbst entscheiden, ob es für sie günstiger ist, ihre Emissionen zu reduzieren oder aber zusätzlich benötige Emissionsberechtigungen zu erwerben. Andernfalls drohen den Unternehmen, die keine ausreichende Zahl von Zertifikaten vorweisen können, hohe Strafgebühren.

Dabei kommt wiederum die jährliche Absenkung der Gesamtemissionsmenge des Cap zum Tragen: Denn um insgesamt weniger Emissionen zu erreichen, müssen diese an irgendeiner Stelle im EU-weiten System eingespart werden. Aufgrund dieser beiden Mechanismen wird der EU-ETS auch als marktbasiertes "Cap&Trade"-System bezeichnet.

Phasen drei und vier

Der EU-Emissionshandel befindet sich derzeit in der sogenannten "Phase 3", die von 2013 bis 2020 läuft. In dieser gilt erstmals eine einzige EU-Obergrenze für die Gesamtmenge der Emissions-Berechtigungen, statt zuvor nationaler Obergrenzen. Zudem ist nun laut EU-Kommission das Versteigern die Standardmethode für die Vergabe von Emissionszertifikaten, anstelle der kostenlosen Zuteilung. Für weiterhin kostenlos ausgegebene Zertifikate sollen zudem harmonisierte Zuteilungsregeln gelten.

Die Anteile der Gesamt-Zertifikate im EU-Emissionshandel im Sektor Luftfahrt sowie in allen sonstigen Sektoren in Millionen Tonnen CO2 in Phase 3 des EU-ETS.Quelle: EU-ETS

In "Phase 4" des EU-ETS, die von 2021 bis 2030 gilt, werden die Einsparziele dann noch weiter verschärft. Um bis 2030 eine Reduzierung der Gesamtemissionen um 43 Prozent gegenüber 2005 zu erreichen, wird die Gesamtzahl der Emissionszertifikate ab 2021 um 2,2 Prozent pro Jahr sinken, und nicht mehr wie bisher um 1,74 Prozent jährlich. Je weniger Zertifikate über die Jahre zur Verfügung stehen, desto höher fällt der Preis aus – jedenfalls in der Theorie.

Luftverkehr im Emissionshandel

Seit Januar 2012 ist auch der Luftverkehr in und zwischen EU-Mitgliedsländern in den Emissionshandel einbezogen. Für ihn gelten jedoch besondere Regeln.

Ursprünglich war geplant alle in der EU startenden oder landenden Flüge in den Emissionshandel mit einzubeziehen (der sogenannte "Full Scope"). Mit diesem Vorhaben scheiterte die EU jedoch an politischen Widerständen zahlreicher Drittländer, die sich vor internationalen Gremien gegen die nicht-Icao-konforme Zusatzbelastung wehrten.

Stattdessen müssen nun rund 500 kommerzielle Betreiber von Luftfahrzeugen, statt über 900 im Full-Scope-Szenario, für ihre Emissionen innerhalb der EU bezahlen. Sie dürfen insgesamt jährlich nur noch 95 Prozent des EU-CO2-Ausstoßes der Luftfahrtbranche von 2005 emittieren. 82 Prozent vom 2005er-Volumen werden zunächst noch kostenlos zugeteilt, 15 Prozent werden versteigert und drei Prozent als Rücklage gebildet.

Für alle Emissionen, die darüber hinausgehen, also das Wachstum des Luftverkehrs abbilden, müssen die Fluggesellschaften seitdem Emissionszertifikate von anderen Emittenten, beispielsweise Kraftwerksbetreibern, kaufen. Im Full-Scope-Szenario hätten die internationalen Airlines jährlich 210 Millionen Tonnen Emissionszertifikate kostenlos bekommen. Durch die EU-Insellösung reduzierten sich die Allowances jedoch deutlich.

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Durch das stetige Wachstum des Luftverkehrs in Europa lag der Anteil an kostenlos zugeteilten Zertifikaten für die Airlines 2018 bei nur noch etwas über 50 Prozent, insgesamt 31,3 Millionen Zertifikate. Weitere 30,7 Millionen Zertifikate mussten die Fluggesellschaften daher zukaufen, um die Gesamtemissionen von 62 Millionen Tonnen CO2 abzudecken. Da die Anzahl der europaweit zur Verfügung stehenden Zertifikate insgesamt gedeckelt ist (Cap), die Emissionen im Luftverkehr mit Ausnahme des vergangenen Jahres immer weiter gestiegen sind, kaufen Airlines ihre zusätzlichen Emissionen also dort, wo sie bei anderen am Handel teilnehmenden Industrien eingespart wurden.

Die Aufteilung der kostenlos und gehandelten Zertifikate im EU-Emissionshandel im Sektor Luftfahrt sowie der Basiswert von 2005 in Millionen Tonnen CO2 in Phase 3 des EU-ETS.Quelle: EU-ETS, eigene Berechnung

Das stetige Wachstum des Luftverkehrs in Europa geht also nicht mit insgesamt steigenden Emissionen im EU-ETS einher und kann deshalb im Sinne des Emissionshandels als „CO2-neutral“ bezeichnet werden.

Mehrere Möglichkeiten, Anreize zur Emissionsvermeidung zu schaffen

Die Fluggesellschaften müssen also für jede zusätzlich ausgestoßene Tonne CO2 bezahlen - es entsteht für sie ein Anreiz, möglichst wenig des Treibhausgases zu emittieren. Zum Beispiel durch den Kauf modernerer Flugzeuge, die weniger Kerosin verbrauchen.

Wie groß dieser Anreiz ist, hängt einerseits davon ab, wie viele kostenlose Zertifikate den Airlines zugeteilt werden. Dieser Wert soll bisherigen Planungen zufolge frühestens ab "Phase 4" des EU-ETS 2021 gesenkt werden. Damit soll dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die gegenwärtigen CO2-Einsparpotenziale im Luftverkehr aus technischen Gründen noch sehr begrenzt sind.

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Die zweite Variable für die Anreizwirkung durch den Emissionshandel ist die Höhe des Preises der CO2-Zertifikate, die die Airlines zukaufen müssen. Dieser war in der Vergangenheit großen Schwankungen unterworfen und für viele Branchenbeobachter insgesamt zu niedrig.

Hauptgrund hierfür war nach Meinung der EU ein Überschuss an Emissionszertifikaten, der sich seit 2009 gebildet hat und zwischenzeitlich bei mehr als zwei Milliarden Tonnen lag. In der Folge sanken die Preise pro Tonne bis 2013 auf unter fünf Euro.

Als wichtigste Ursache des Überangebots an Emissionszertifikaten wurde die damalige Wirtschaftskrise genannt, wegen der die Emissionen stärker zurückgingen als erwartet, ohne dass die Obergrenze (Cap) entsprechend angepasst wurde. Außerdem gab es umfangreiche Einfuhren internationaler Gutschriften. Dies habe die Nachfrage verringert.

2017 einigten sich die EU-Staaten und das EU-Parlament daher auf eine Reihe von Maßnahmen, um den Preis für die Zertifikate zu stützen. Insbesondere die größere Verknappung der Zertifikate durch eine Herausnahme der Überschüsse aus dem Markt gilt dabei als Erfolg. Lag der Preis pro Tonne Anfang 2018 noch bei circa sieben Euro, liegt er aktuell bei über 25 Euro.

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