Hintergrund So funktioniert das internationale CO2-Kompensationssystem Corsia

Über mehrere Phase soll das UN-Programm Corsia die Klimawirkung des weltweiten Luftverkehrs begrenzen. Schon in wenigen Monaten geht es für deutsche Fluggesellschaften verbindlich los. Eine Übersicht zum globalen Emissionshandelssystem.

Entgegen vielfacher Annahme ist der Luftverkehr bereits sehr weit, was die Implementierung weltweit bindender Klimaschutzziele angeht. Schon in etwas über einem Jahr startet für die internationale Luftfahrtbranche ein UN-Regelwerk zur CO2-Kompensation und -Vermeidung. Mit dem "Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation" (Corsia) wird der Luftverkehr der erste Sektor überhaupt, für den global verbindliche Richtlinien für einen Emissionshandel in Kraft treten. Ein Überblick zu den wichtigsten Regeln des neuen Systems.

Wie es zu Corsia kam

Für extrem internationale Branchen wie den Luftverkehr ist es kaum möglich, ein global bindendes Klimaschutzprojekt auf nationaler Ebene einzuführen und zu kontrollieren. Gleichfalls widersprechen nationale Alleingänge bei der Besteuerung und der Gebührenfindung im Luftverkehr gegen geltendes UN-Recht.

Der Umfang und die Wirksamkeit des UN-Klimaschutzprogramms Corsia wird deswegen auch weit über den europäischen Emissionshandel EU-ETS hinausgehen, und zwar selbst über den ursprünglich von der EU geplanten Ansatz, die Flüge aller Fluggesellschaften von und nach Europa in ihr eigenes System mit einzubeziehen. Die Aufnahme von Nicht-EU-Fluggesellschaften in den EU-ETS war 2013 am Veto etlicher nichteuropäischer Icao-Mitgliedsländer gescheitert. Die EU fügte sich nach heftigen politischen Auseinandersetzungen und beschloss 2014, den EU-Emissionshandel rückwirkend ab 2012 zunächst nur für innereuropäische Flüge einzuführen.

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Diese Entscheidung der EU fiel damals mit einem grundlegenden Beschluss der 38. Hauptversammlung der UN-Luftfahrtbehörde Icao im Jahr 2013 zusammen: Die Verabschiedung eines Fahrplans für ein weltweites Klimaschutzabkommen im Luftverkehr. Die UN-Mitgliedsländer einigten sich darauf, bis 2016 ein marktbasiertes System zur Emissionsbegrenzung im Luftverkehr zu entwickeln, das bis 2020 in Kraft treten soll.

Für wen Corsia gilt

Bei der 39. Icao-Hauptversammlung haben die Mitgliedstaaten 2016 dann auch tatsächlich mit großer Mehrheit das globale CO2-Kompensations-System Corsia beschlossen. Der Beschluss gilt vielfach als "historisch" - schließlich wird die Luftverkehrsbranche durch das Abkommen der weltweit erste Industriesektor in dem die Treibhausgas-Emissionen global reguliert werden.

Das Treibhausgasziel von Corsia ist ein CO2-neutrales Wachstum der Luftfahrtbranche ab 2020, jedoch keine absolute Treibhausgas-Minderung. Diese wäre beim prognostizierten starken Wachstum der Luftfahrt - vor allem in Schwellen- und Entwicklungsländern - nicht mehrheitstauglich gewesen.

Die hohe Zustimmung für Corsia liegt zumindest zum Teil sicherlich auch daran, dass die Teilnahme für die Icao-Mitgliedsländer zunächst freiwillig ist, ein Umstand, der vor allem auf Betreiben der USA und großer Schwellenländer wie Indien zurückgeht.

Die Freiwilligkeit bezieht sich dabei aber auf die Staaten - nicht auf die Airlines. Für alle Fluggesellschaften aus den teilnehmenden Nationen wird Corsia zur Pflicht. Ausgenommen sind lediglich Airlines, die mit ihren internationalen Flügen und Luftfahrzeugen unter einer höchstzulässigen Startmasse von 5,7 Tonnen jährliche Emissionen von weniger als 10.000 Tonnen Kohlendioxid erzeugen.

Bislang haben sich 81 Staaten dazu verpflichtet, von Anfang an Corsia umzusetzen. Zu ihnen zählen unter anderem nahezu alle europäische Länder, die USA, Kanada China und Japan. Insgesamt sind so bereits zum Start rund 77 Prozent der weltweiten Luftverkehrsleistung über Corsia gedeckt.

Für die Zukunft ist bereits beschlossen, das System in mehreren Phasen einzuführen. Jede Phase zeichnet sich dabei durch größere Verbindlichkeit aus, nur die ersten beiden sind freiwillig. Die finale dritte Phase hat die UN an spezielle Kriterien gebunden, die gewährleisten, dass ab 2027 mindestens 90 Prozent der Verkehrsleistung im internationalen Luftverkehr abgedeckt sein sollen.

Die Implementierung

Die Einführung eines verlässlichen, global funktionierenden Systems ist komplex und liegt dabei in der Verantwortung der UN-Luftfahrtbehörde Icao. Ziel der internationalen Anstrengungen ist, ein kohlendioxidneutrales Wachstum des internationalen Luftverkehrs ab dem Jahr 2020 zu erreichen.

Dafür müssen die kommerziellen Luftfahrzeugbetreiber der teilnehmenden Länder für alle Emissionen, die über einem Basis-Wert liegen, Berechtigungen in einem Kompensations-System erwerben. Mit den Einnahmen sollen dann weltweit Klimaschutzprojekte finanziert werden, in denen in entsprechender Größenordnung die Emissionszuwächse aus dem Luftverkehr kompensiert werden.

Die wachstumsbedingten Emissionen des Luftverkehrs sollen also an anderer Stelle eingespart werden, jedoch nicht wie beim EU-ETS in anderen teilnehmenden Industrien, sondern durch konkrete Klimaschutzprojekte (Offsetting).

Derzeit läuft für alle Länder noch bis Ende 2020 die Bestimmung der sogenannten Baseline-Emissionen. Im Anschluss folgt dann die erste Pilotphase von 2021 bis 2023. Die Teilnahme der Staaten daran ist freiwillig. Das Bezugsjahr zur Berechnung der Baseline-Emissionen kann von den teilnehmenden Staaten von 2019 bis 2023 frei gewählt werden.

Von 2024 bis 2026 folgt dann eine zweite Phase mit ähnlichen Regeln, allerdings ist dann 2020 das verpflichtende Bezugsjahr für die Emissionen der Airlines aus den nun neu teilnehmenden Ländern.

Richtig ernst wird es dann ab 2027. Zu diesem Zeitpunkt wird die Teilnahme für alle Icao-Mitgliedstaaten verpflichtend. Damit gilt Corsia dann in so gut wie allen Länder der Welt. Ausgenommen sind ab Phase drei lediglich Staaten, die im Jahr 2018 einen Anteil von weniger als 0,5 Prozent am internationalen Luftverkehr hatten. Sollte die Abdeckung des in Corsia eingebundenen Luftverkehrs dann jedoch 90 Prozent unterschreiten, können auch diese Staaten verpflichtend in den Emissionshandel einbezogen werden.

Beim Aufbau der Reporting-Systeme (Monitoring, Reporting and Verification System, MRV) sowie den nationalen und regionalen Registern zur Erfassung der Emissionsdaten soll die Icao die Staaten unterstützen, um einheitliche Standards zu garantieren. Zudem sollen sich die Staaten im Rahmen von Partnerschaften gegenseitig bei der Implementierung helfen.

Die Funktionsweise

Corsia soll für alle internationalen Flüge zwischen zwei Icao-Mitgliedsländern gelten. Für deren Emissionen müssen die Fluggesellschaften Zertifikate von Klimaschutzprojekten erwerben, die an einer Börse gehandelt werden. Diese wiederum finanzieren mit den Mitteln aus den Zertifikaten Maßnahmen zur CO2-Reduktion - zunächst vor allem in Schwellen- und Entwicklungsländern, da hier Einsparungen, beispielsweise durch Modernisierungen, einfacher zu realisieren sind. Die infrage kommenden Projekte werden derzeit in einem internationalen Prüfprozess vom UN-Klimasekretariat ausgewählt und zertifiziert.

Bisher sind für Corsia nur die Rahmenbedingungen festgelegt. Entscheidend für die Wirksamkeit des globalen Systems wird sein, wie streng und ambitioniert das CO2-Kompensationssystem zur Verrechnung des ausgestoßenen Kohlendioxids und die zugehörigen Klimaschutzprojekte von der UN ausgestaltet werden. Die Verhandlungen darüber laufen - mit der Icao als zentrale Institution.

Ein wichtiger Termin für die Gestaltung ist dabei die kommende 40. Icao-Vollversammlung, die vom 24. September bis zum 4. Oktober in Montreal stattfinden wird. Kanzlerin Merkel hatte sich zuletzt auf der deutschen Nationalen Luftfahrtkonferenz zu einer ambitionierten Gestaltung von Corsia bekannt. Deutschland werde sich in den Verhandlungen für anspruchsvolle Ziele einsetzen. In wie fern der EU-Emissionshandel im selben Zug entfällt, ist derzeit noch offen.

Die Berechnung

Für die Berechnung des Umfangs der wachstumsbedingten CO2-Emissionen, die eine Fluggesellschaft im Rahmen von Corsia kompensieren muss, gibt es zwei unterschiedliche Vorgehensweisen: den sektoralen und den individuellen Ansatz.

Beim sektoralen Ansatz müssen die Luftfahrzeugbetreiber jeweils einen Anteil ihrer Emissionen relativ zur globalen CO2-Wachstumsrate kompensieren. Beträgt das globale CO2-Wachstum des Luftverkehrs beispielsweise drei Prozent, muss eine Fluggesellschaft drei Prozent ihrer Emissionen kompensieren. Der sektorale Ansatz betrachtet somit die Emissionen des Luftverkehrs als Ganzes. Er bedeutet allerdings auch, dass eine Fluggesellschaft, die unterdurchschnittlich wächst, das Wachstum der anderen mitfinanzieren muss.

Beim individuellen Ansatz muss dagegen jede Fluggesellschaft ihr eigenes Emissionswachstum mit Zertifikaten ausgleichen, was vor allem von Schwellenländern mit hohen Wachstumsraten im Luftverkehr ablehnend bewertet wurde. Die Icao hat sich daher auf eine Mischung aus individueller und sektoraler Lastenverteilung geeinigt, den sogenannten dynamischen Ansatz. Dieser beginnt zunächst mit dem sektoralen Ansatz. Ab 2030 wird dann der individuelle Anteil schrittweise auf 70 Prozent bis 2035 erhöht.

Überprüfung und Kostenschätzung

Die UN will das Offsetting-System ab 2022 alle drei Jahre auf seine Wirksamkeit und Effektivität hin überprüfen. 2032 sollen zudem in einer gesonderten Revision die Auswirkungen auf den Luftverkehr festgestellt sowie darüber entschieden werden, ob das System im Jahr 2035 ausläuft oder mit Veränderungen weiter fortgeführt wird.

In einer "Technical Analysis" von 2016 rechnet die Icao mit durchschnittlich 160 Millionen Tonnen CO2, welches die Airlines 2025 weltweit kompensieren müssen. Für 2035 geht man als Mittelwert von 520 Millionen Tonnen aus. Die Schätzungen der Kosten für den globalen Luftverkehr können nur in Relation zum erwarteten Preis für die an der Börse gehandelten CO2-Zertifikate angestellt werden.

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Für ein Szenario mit niedrigem Zertifikate-Preis rechnet die Icao mit Kosten von 1,5 Milliarden US-Dollar für 2025 und 5,3 Milliarden Dollar 2035, die von allen Fluggesellschaften gemeinsam entrichtet werden müssen. Die Kosten für die internationale Luftverkehrswirtschaft könnten jedoch auch deutlich höher ausfallen: In einem Szenario mit hohem Zertifikate-Preis geht die Icao von 6,2 Milliarden Dollar für 2025 und 23,9 Milliarden Dollar 2035 aus, wobei die Inflation der kommenden fünfzehn Jahre noch nicht eingerechnet ist.

Im Vergleich dazu zahlten die Fluggesellschaften im EU-ETS im vergangenen Jahr lediglich etwas über 500 Millionen Euro. Anders als bei Corsia fließt das Geld aus dem EU-Emissionshandel auch nur zu einem geringen Teil in Klimaschutzprojekte - den Löwenanteil müssen die Airlines aufwenden, um Zertifikate über die Börsen von der Schwerindustrie und den Energieunternehmen zu erwerben.