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Wie andere Länder regionale Flughäfen organisieren, © dpa - Bildfunk/Christian Charisius
Der griechische Flughafen Samos (Archivfoto vom Februar 2016). © dpa - Bildfunk / Christian Charisius

Die Regionalflughäfen in Deutschland stehen immer wieder im Zentrum kontroverser Diskussionen. In dieser Serie betrachten wir die wirtschaftspolitischen Aspekte der Regionalflughafeninfrastruktur aus unterschiedlichen Blickwinkeln und haben dazu kompetente Gastautoren und Interviewpartner aus Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft gewinnen können. Im sechsten Teil unserer Serie "Regionalflughäfen" geht es um einen Blick auf die Organisation von regionalen Flughäfen im europäischen Ausland. Erstveröffentlichung: März 2021

Die Rolle der Regionalflughäfen für ihre Einzugsgebiete ist vielfältig. Sie ermöglichen Mobilität, indem sie die Regionen mit anderen verbinden. Egal ob zu anderen Regionen eines Landes, quer über den Kontinent oder durch Verbindungen zu Hub-Flughäfen sogar mit der ganzen Welt.

Dies sichert einerseits die wirtschaftliche Aktivität einer Region und wirkt sich positiv auf Produktion und Beschäftigung aus. Andererseits stimulieren die regionalen Flughäfen auch den soziokulturellen Austausch und erhöhen in bestimmten Regionen die Qualität der Gesundheitsversorgung oder Bildung.

So tragen Regionalflughäfen zum Wohlstand der Gesellschaft bei. Der intermodale Wettbewerbsvorteil für den Flugverkehr ist dabei umso größer, je peripherer die Regionen liegen oder je weniger effektiv die Anbindung durch andere Verkehrsträger aufgrund geografischer oder sozioökonomischer Schwierigkeiten ist.

Beispiele für periphere Regionen in Europa sind die spanischen, italienischen, französischen oder griechischen Inseln und die skandinavischen Länder Norwegen, Schweden oder Finnland - aufgrund der großen Entfernungen innerhalb dieser Länder. Hier spielen für die Regionalpolitik bei der Bereitstellung der Flughafeninfrastruktur andere Faktoren eine wichtige Rolle als rein wirtschaftliche Erwägungen.

Laut Halpern (2006) befinden sich 217 Flughäfen in den peripheren Regionen Europas. Aber auch insgesamt zeigt die Flughafenlandschaft in Europa eine interessante Aufteilung der Passagierströme. Die Mehrzahl der Flughäfen in der EU bediente im Jahr 2013 jeweils weniger als eine Million Passagiere. Gerade einmal 60 Flughäfen fertigten mehr als fünf Millionen Fluggäste ab.

Die asymmetrische Verteilung des Verkehrs auf große Hauptflughäfen ist ebenfalls erwähnenswert. So beförderten die zwanzig größten Flughäfen in den EU-27-Mitgliedstaaten im Jahr 2019 insgesamt 786 Millionen Passagiere. Das sind mehr als 75 Prozent aller Passagiere in der EU.

Darüber hinaus haben kleinere Flughäfen anteilig nicht nur in Deutschland, sondern auch weltweit kontinuierlich Passagiere verloren, während große Flughäfen bis zum Ausbruch der Corona-Pandemie moderate Wachstumsraten verzeichneten.

Öffentliche und/oder private Finanzierung

Kleine Regionalflughäfen leiden häufig unter geringem Verkehr, fixen Infrastrukturanforderungen und unzureichenden Einnahmen zur Deckung ihrer Kosten. Daher haben sie im Verhältnis zu großen Flughäfen Kostennachteile sowie in der Regel ebenfalls Überkapazitäten, die zu hohen Bereithaltungskosten führen.

Die Finanzierung kleiner Regionalflughäfen ist daher eine wichtige Aufgabe, die eine eingehende Analyse mit allen Vorzügen und Einschränkungen erfordert.

Dabei unterscheiden sich die Organisationsstrukturen und Managementstrategien kleiner Flughäfen von denen großer Flughäfen und Hubs. Vor dem Hintergrund dieser Governance Struktur gibt es zahlreiche Optionen, die unterschiedlich angewendet werden. Aufgrund des in der Regel defizitären Betriebs sind die meisten kleinen Regionalflughäfen in Europa im öffentlichen Eigentum, jedoch stieg der private Anteil in den vergangenen Jahren.

Das öffentliche Eigentum kann dabei unterschiedliche Formen annehmen. Diese beinhalten den Besitz durch Zentral-, Regional- und Kommunalverwaltungen oder lokale Behörden beziehungsweise Institutionen wie der Handelskammer.

Darüber hinaus ist ebenfalls das Ausmaß der privaten Beteiligung unterschiedlich. Zum einen wird oft eine öffentlich-private Partnerschaft zwischen öffentlicher Hand und dem privaten Eigentümer umgesetzt, in der die gemeinsame Eigentümerschaft und Verwaltung des Flughafens die Leitungsstruktur beschreibt. Andererseits wurde durchaus auch die gesamten Eigentums- und Verwaltungsrechte an einen privaten Investor übertragen, ohne dass eine Beteiligung des öffentlichen Sektors übrig bleibt.

Außerdem gilt es zu unterscheiden, ob strategische Managemententscheidungen zentral für eine Gruppe von Flughäfen oder einzeln für jeden Flughafen in einem Land getroffen werden. Die Entscheidung, wie Flughäfen verwaltet werden, bestimmt auch den Ansatz zur Deckung der finanziellen Verluste durch Subventionen.

Durch die Analyse von Flughafensystemen aus verschiedenen Ländern können Probleme für einen effizienten Flughafenbetrieb ermittelt werden. Es ist aber keine triviale Aufgabe, damit ein "Best-Practice"-Beispiel zu finden, das auf alle Regionalflughäfen anzuwenden ist, da die Länder unterschiedliche Hintergründe und Ziele in Bezug auf die Rolle und Bedeutung ihrer Flughafeninfrastruktur haben.

Bei der Evaluierung des Managements von Regionalflughäfen ist daher wichtig, ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den flughafenspezifischen Besonderheiten, den regionalen Bedürfnissen und den nationalen beziehungsweise globalen Erkenntnissen zu finden.

Dabei ist es hilfreich, die Hauptunterschiede zu dokumentieren und die Vor- und Nachteile verschiedener Strategien zu diskutieren.

Organisation von Flughäfen als Einzelgesellschaften

Die meisten der Luftverkehrsmärkte im Eurocontrol-Gebiet sind als Märkte mit individuellem Flughafenmanagement charakterisiert, einschließlich der großen Märkte in Deutschland, Großbritannien und Frankreich.

In Deutschland werden die Regionalflughäfen meist in Form einer GmbH betrieben, die unternehmerisch unabhängig voneinander agieren. Traditionell sind die Bundesländer, Kreise und/oder Städte die Aktionäre der regionalen Flughafengesellschaften. Es wurden ebenfalls mehrere Privatisierungsversuche durchgeführt. Einige dieser Versuche haben jedoch nicht reibungslos funktioniert. Dabei hat beispielsweise Fraport seine im Jahr 1998 erworbene Anteile am Flughafen Hahn 2009 für einen Euro wieder an das Land Rheinland-Pfalz übergeben. Nach einem gescheiterten Verkauf im Jahr 2016 gingen 82,5 Prozent der Flughafenanteile 2017 an den chinesischen Konzern HNA und somit erneut in die private Hand. Ein anderes Beispiel ist der Flughafen Lübeck, der zwischen 2005 und 2016 fünf Betreiberwechsel erlebte.

In den Ländern, in denen Flughäfen nicht zentral in einem nationalen System, sondern einzeln verwaltet werden, hat aber vor allem das Vereinigte Königreich eine lange und tiefgreifende Privatisierungsgeschichte. Sie begann 1986 mit der Einführung einer Verordnung, die die British Airport Authority (BAA) 1987 an die Börse brachte.

Der "Airport Act" schrieb vor, dass kommunale Flughäfen mit einem Umsatz von über einer Million Pfund in Form einer Unternehmung (Korporatisierung) betrieben werden mussten. Da die weitere Entwicklung eines Flughafens nicht aus Mitteln der öffentlichen Hand finanziert werden durfte, wurden die meisten dieser Flughäfen in diesem Zuge privatisiert. Laut einem Bericht von ACI-Europe befanden sich 2016 nur noch 21 Prozent der Flughäfen im Vereinigten Königreich in vollem öffentlichem Besitz.

Auch Frankreich startete Mitte der 2000er-Jahre eine Liberalisierungsstrategie für Flughäfen, gefolgt von einem Regierungsbeschluss, alle Flughäfen und Flugplätze vom Staat an lokale Behörden zu übertragen. Für die Verwaltung der zwölf wichtigsten Regionalflughäfen wurden gleichzeitig zudem Gesellschaften gegründet. Seitdem wurden die Betriebsrechte vieler Regionalflughäfen in Frankreich mit Konzessionsvereinbarungen auf private Unternehmen übertragen.

Der Hauptvorteil des Managements durch private Betreiber scheint die Erfahrung und das Know-how dieser Betreiber zu sein, die zu effizienteren Abläufen führen. In der wissenschaftlichen Literatur gibt es jedoch widersprüchliche Ergebnisse darüber, ob und inwieweit private Flughäfen effizienter betrieben werden. Dazu wurden in den meisten Arbeiten hauptsächlich größere Flughäfen untersucht.

Darüber hinaus wirft dies auch die Frage auf, welche Methode gewählt werden sollte, um private Unternehmen in den Betrieb von Regionalflughäfen einzubeziehen. Die Methoden variieren von öffentlich-privaten Partnerschaften (wie "Build-Operate-Transfer (BOT)", bei dem kein Eigentümerwechsel stattfindet) bis hin zum vollständigen Verkauf von Unternehmensanteilen.

Organisation von Flughäfen in Gruppe

Neben der Abwägung über öffentliche oder private Beteiligung an Regionalflughäfen ist die zweite Frage, ob Flughäfen eigenständig oder als System verwaltet werden sollten. Während Flughafensysteme den Quersubventionsmechanismus ermöglichen, ist es umstritten, ob die Flughafenmanager in einem solchen System die notwendigen Anreize haben würden, um auch die regionalen Flughäfen effektiv zu betreiben.

Anders als etwa Deutschland, Großbritannien und Frankreich zählen Spanien, Griechenland, Portugal, Norwegen, Schweden, Finnland und die Türkei zu den Eurocontrol-Mitgliedstaaten, die ihre Flughäfen zumindest teilweise als Gruppen verwalten.

Doch auch die verschiedenen Flughafen-Gruppen sind zum Teil sehr verschieden aufgesetzt. So haben Griechenland, Portugal und die Türkei beschlossen, private Unternehmen direkt an der Verwaltung ihrer Flughäfen zu beteiligen, anstatt das ganze Unternehmen an die Börse zu bringen - den Weg, den Spanien eingeschlagen hat.

Flughäfen in den skandinavischen Ländern Norwegen, Finnland und Schweden zeichnen sich derweil durch öffentliche Unternehmen in privater Rechtsform aus, die die Flughäfen als Gruppe verwalten.

Abbildung 1: Wichtige Flughafensysteme in Europa (Quelle: mapswire.com &amp; eigene Illustration), <a href=Creative Commons Attribution 4.0">
Abbildung 1: Wichtige Flughafensysteme in Europa (Quelle: mapswire.com & eigene Illustration) Creative Commons Attribution 4.0

Aena in Spanien

In Spanien werden 46 Flughäfen und zwei Hubschrauberlandeplätze von der "Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea" (Aena) verwaltet. Es gibt nur wenige Ausnahmen im Land, wie die Flughäfen Lleida-Alguaire oder Ciudad Real, wo sich Flughäfen im Besitz lokaler Behörden oder privater Investoren befinden.

Darüber hinaus verwaltet Aena 22 Flughäfen in Lateinamerika sowie den Flughafen London Luton in Großbritannien.

Bis 2011 erbrachte das Unternehmen auch die Flugsicherungsdienste innerhalb derselben Organisationsstruktur. Aktuell werden diese Dienste durch Enaire bereitgestellt, der 51 Prozent der Anteile an Aena hält.

Die spanische Regierung hat Aena 2014 teilprivatisiert und 49 Prozent der Aktien an die Börse gebracht. Laut Geschäftsbericht von 2014, in denen zuletzt flughafenspezifische Finanzdaten veröffentlicht wurden, konnten 34 Flughäfen in Spanien den Break-even-Punkt nicht erreichen. Mit nur einer Ausnahme bedienten alle verlustbringenden Flughäfen weniger als zwei Millionen Passagiere pro Jahr.

HCAA in Griechenland

Griechenland eröffnete den neuen Flughafen Athen im Jahr 2011 im Rahmen eines "Build-Own-Operate-Transfer" Programms zusammen mit dem deutschen Unternehmen Hochtief, das einen Betriebszeitraum von 25 Jahren umfasste. Hochtief verkaufte später seine Flughafensparte.

2017 fand die Konzessionsvergabe über den Betrieb von 14 griechischen Regionalflughäfen durch die "Hellenic Civil Aviation Authority" (HCAA) statt, die die Entwicklungspflichten und Betriebsrechte für 40 Jahre beinhaltete. Ein anderes deutsches Unternehmen, Fraport, erhielt diese Konzession, indem es sich bereit erklärte, 1,2 Milliarden Euro sowie jährliche Zuzahlungen an die griechische Regierung zu zahlen und sich für die Infrastrukturentwicklung an diesen Flughäfen zu engagieren.

Drei dieser 14 Flughäfen befinden sich in Großstädten auf dem Festland und die restlichen elf Flughäfen liegen auf den wichtigsten touristischen Inseln. Daher erzeugen sie innerhalb des griechischen Flughafensystems ein relativ hohes Verkehrsaufkommen, was auf kumulierte Gewinne hinweist.

Eine schwierigere Aufgabe für die griechische Regierung bei der Verwaltung und Modernisierung von Regionalflughäfen ist höchstwahrscheinlich die in Betracht gezogene Privatisierung der verbleibenden 23 Regionalflughäfen.

Da die finanzielle Tragfähigkeit dieser Flughäfen begrenzt ist, ist es schwierig, rein privates Interesse zu wecken, wie im Fall von Fraport. Flughafen Kalamata, der größte dieser 23 Flughäfen, bediente 2019 nur rund 340.000 Passagiere.

ANA in Portugal

In Portugal betreibt die Gruppe "ANA Aeroportos de Portugal" vier Flughäfen auf dem Festland und sechs Flughäfen auf den Azoren und auf Madeira. ANA wurde 2013 vom französischen Konzessions- und Bauunternehmen Vinci für eine Konzessionsgebühr von insgesamt 3,08 Milliarden Euro übernommen. Dabei konnte sich Vinci gegen Fraport, den Flughafen Zürich sowie die Corporacion America durchsetzen. Die Vereinbarung gewährt Vinci die Betriebsrechte von zehn Flughäfen für einen Zeitraum von fünfzig Jahren.

DHMI in der Türkei

In der Türkei ist die staatliche Flughafenbehörde "Devlet Hava Meydanları İşletmesi" (DHMI) für mehr als 50 Flughäfen im Land verantwortlich und stützt sich ebenfalls auf ein Quersubventionssystem, bei dem die Gewinne großer Flughäfen die Verluste kleiner regionaler Flughäfen decken.

Mit wenigen Ausnahmen werden immer noch alle Regionalflughäfen zentral von der staatlichen Behörde DHMI betrieben, während seit 1998 verschiedene öffentlich-private Partnerschaften an großen Flughäfen umgesetzt wurden, einschließlich der Flughäfen in den Großstädten Istanbul, Ankara und Izmir sowie an den touristischen Flughäfen Antalya, Dalaman und Bodrum.

Private Konsortien haben dort bei dem Privatisierungskonzept "BOT" gegen die Zahlung von Gebühren den Bau und Betrieb der Flughäfen für den Konzessionszeitraum übernommen. So arbeitet beispielsweise Fraport mit dem wichtigsten türkischen Flughafenbetreiberunternehmen "TAV Airports", dessen Mehrheitsaktionär seit 2012 die Pariser "Groupe ADP" ist, am Flughafen Antalya zusammen, um die Terminals bis 2026 zu betreiben.

Avinor in Norwegen

Avinor in Norwegen ist ein hundertprozentig staatseigenes, selbstfinanziertes Unternehmen, das für den Betrieb von 44 staatlichen Flughäfen im Land verantwortlich ist. Die Flugsicherungsdienste werden ebenfalls von Avinor als Tochterunternehmen angeboten.

In diesem Flughafennetz wiesen vier große Flughäfen des Landes - Oslo, Bergen, Stavanger und Trondheim - zum Jahresende 2018 eine EBIDTA-Marge von über 50 Prozent auf, während alle andere Regionalflughäfen Verluste verursachten, was die Gesamtrentabilität des Unternehmens beeinträchtigt.

Die regionalen Flughäfen in der Avinor-Gruppe sind stark vom PSO-System (Public Service Obligation) abhängig, bei dem die Flugdienste auf bestimmten Routen von der Regierung subventioniert werden. Aufgrund der geografischen Struktur des Landes ist Luftverkehr für die Anbindung der Bevölkerung und Unternehmen von entscheidender Bedeutung. Laut Avinor werden beispielsweise jedes Jahr rund 400.000 Patienten auf regionalen Linienflügen befördert.

Durch eine effektive und nachhaltige Luftfahrtinfrastruktur versucht Avinor, die Betriebskosten zu senken. Ein sehr gutes Beispiel hierfür ist die Eröffnung des Remote Towers Center in Bodø im Oktober 2020. Durch die Umsetzung dieser Digitalisierungsmaßnahme plant Avinor, Kosten für die Verbesserung der Tower-Infrastruktur an vielen ihrer Flughäfen einzusparen. Darüber hinaus führt der effektive Einsatz von Personal zu langfristigen Kosteneinsparungen auf den regionalen Flughäfen.

Finavia und Swedavia in Finnland und Schweden

Flughäfen in Finnland werden ebenfalls von einem öffentlichen Unternehmen betrieben. 21 Flughäfen des Landes gehören zum Netz von Finavia, von dem nur der Flughafen Helsinki profitabel ist und das gesamte Netz finanziert.

Das schwedische System weist andererseits eine gemischte Struktur auf. Swedavia war ursprünglich ein ähnlich aufgesetztes Unternehmen wie Avinor und Finavia, betreibt jedoch heute nur noch zehn Flughäfen im Land, während die meisten der verbleibenden Regionalflughäfen von den entsprechenden Gemeinden in Form von öffentlichen Unternehmen in privater Rechtsform betrieben werden. Darüber hinaus gibt es aber auch einige regionale Flughäfen in Privatbesitz und privater Verwaltung. Ein Beispiel ist der 1998 privatisierte LCC-Flughafen Stockholm Skavsta, der seit 2018 vom französischen Flughafenbetreiber Vinci betrieben wird.

Der Autor bedankt sich bei Jürgen Müller, Frank Fichert und Wolfgang Grimme für die hilfreichen Kommentare und Anmerkungen.

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