Luftrechtskolumne (73) Rechtsfragen zum Klimaschutz in der Luftfahrt

Der EU-Emissionshandel und die Zukunft rund um Corsia, das von der Icao erarbeitete Paket für den Emissionshandel im globalen Luftverkehr, sind in aller Munde. Unsere Luftrechtskolumnistin Nina Naske erläutert zugehörige Rechtsfragen.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Wohl nur, wer aus dem Fenster der internationalen Raumstation ISS oder vom Mond aus auf die Erde schaut, versteht es noch besser - ansonsten dürfte es vor allem die Luftfahrt sein, an der sich zeigt, dass wir alle auf demselben kleinen Planeten Erde leben und Staatsgrenzen nur die Bedeutung haben, die wir Menschen ihnen geben. Jüngst beschäftigt dies in Deutschland und Europa, aber auch anderswo, viele Menschen besonders mit Blick auf die von ihnen als notwendig wahrgenommenen Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und des Klimas. Die Luftfahrt wird dabei zum Ziel vielgestaltiger Erwartungen und Forderungen.

Chicagoer Abkommen von 1944: Verbot von Zöllen und Abgaben auf Kraftstoff

Dabei drehen sich die Überlegungen zur Luftfahrt, wenn es um den Klimaschutz geht, bisher regelmäßig besonders um die mit dem Verbrennen des Treibstoffs verknüpften Abgase. Vorschläge und Zukunftspläne betreffen deshalb auch meist den Treibstoff, Treibstoffverbrauch, Antriebssysteme und zusammenhängende Themen. Vor Kurzem kam auch erneut die politische Forderung nach besonderen Steuern auf Kerosin oder ähnlicher Zusatzbesteuerung der Luftfahrt auf.

Die Ausgangslage prägt insoweit allerdings das Übereinkommen über die internationale Luftfahrt, das am 7. Dezember 1944 in Chicago abgeschlossen und in den nachfolgenden Jahren und Jahrzehnten nachfolgend von beinahe allen Staaten der Welt unterzeichnet wurde. Das Abkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag und bindet als solcher alle Vertragsstaaten. Dazu gehören auch die Bundesrepublik Deutschland und alle anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union.

Kern dieses Abkommens ist zunächst die Aussage, dass jeder Staat im Luftraum über seinem Hoheitsgebiet volle und ausschließliche Lufthoheit besitzt (Artikel 1). Außerdem haben die Vertragsstaaten einige Grundregeln für die internationale Luftfahrt vereinbart. Nach diesen Grundregeln müssen Staaten ihren Luftraum nur in äußerst beschränktem Umfang für Luftfahrzeuge aus anderen Staaten öffnen. Dieser Grundsatz hat sich in den siebzig Jahren seither durch die Praxis der Vertragsstaaten erhärtet. Danach werden gerade internationale Linienflüge meist nur zugelassen, soweit sich dies aufgrund eigens vereinbarter Luftverkehrsabkommen ergibt, ansonsten dürfen sie nicht einfliegen und keine Passagiere aus- oder einsteigen lassen.

Diesen Hintergrund zu verstehen, ist wichtig, um die Bedeutung der wenigen konkreten Vorgaben einzuschätzen, die das Chicagoer Abkommen für die internationale Luftfahrt macht. Denn zu diesen Vorschriften gehört auch Artikel 24, dem (in deutscher Übersetzung) unter anderem in aller Deutlichkeit ein Verbot von Zöllen oder ähnlichen Abgaben auf Treibstoff zu entnehmen ist:

"Kraft- und Schmierstoffe, Ersatzteile, die übliche Ausrüstung und Bordvorräte, die sich bei Ankunft im Hoheitsgebiet eines anderen Vertragsstaates an Bord eines Luftfahrzeuges eines Vertragsstaates befinden und beim Verlassen des Hoheitsgebietes des anderen Vertragsstaates an Bord verbleiben, sind von Zöllen, Revisionsgebühren oder ähnlichen staatlichen oder örtlichen Abgaben und Gebühren befreit."

EuGH: Emissionshandel ist keine Steuer

Trotz des mit dem Chicagoer Abkommen geregelten Verbots von Zöllen oder ähnlichen Gebühren auf den an Bord von Luftfahrzeugen befindlichen Treibstoff hat die Europäische Union die Luftfahrt in den Emissionszertifikatehandel einbezogen. Dabei wurde anfänglich nicht zwischen innereuropäischen Flügen und anderem internationalem Linienverkehr unterschieden.

Mit der Begründung, dies verstoße gegen Völkerrecht, haben sich dagegen deshalb schon vor etlichen Jahren die Air Transport Association America sowie die drei großen US-amerikanischen Luftfahrtunternehmen American Airlines, Delta Airlines und United Airlines vor englischen Gerichten gewehrt. Der High Court rief daraufhin im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens den Europäischen Gerichtshof an.

Mit der Entscheidung vom 21. Dezember 2011 (ECLI:EU:C:2011:864) stellten die Richter in Luxemburg jedoch klar, dass ihrer Meinung nach nichts daran auszusetzen sei, die Luftfahrt zur Teilnahme am EU-Emissionszertifikatehandel zu zwingen. Zur Begründung führten sie unter anderem aus, die Pflicht zur Teilnahme am Emissionshandel sei gar keine Steuer, denn es würden lediglich Anreize zur Verminderung des CO2-Ausstoßes gesetzt, es ergäben sich daraus nur ausnahmsweise Einnahmen der Mitgliedstaaten oder der Union für den öffentlichen Haushalt, wie hoch genau die Kosten ausfallen, hänge auch vom Marktpreis der Zertifikate ab, und es ergäbe sich nicht einmal zwingend in jedem Fall eine Zahlungspflicht, sondern könne durch den Verkauf von Zertifikaten sogar ein Gewinn entstehen.

© dpa, Patrick Pleul Lesen Sie auch: So funktioniert der EU-Emissionshandel Hintergrund

Ob dies eine überzeugende Sichtweise ist oder jeder Nichtjurist am Ende nur den Kopf schütteln kann, wird sich mit einiger Leidenschaft diskutieren lassen. Denn wenn zwangsweise zu zahlendes Geld nicht erst in der Staatskasse, sondern gleich in anderen Kassen landet, ist das der Wirkung nach auch nicht mehr als ein abgekürzter Zahlungsweg, wenn man bedenkt, dass die öffentlichen Kassen ihre Steuereinnahmen typischerweise auch wieder ausgeben. Diskussionsstoff bleibt auch Behauptung des Gerichtshofs, ein Unterschied zur Steuer liege auch im mangelnden "unmittelbaren und unauflösbaren Zusammenhang" zwischen der Menge des Treibstoffs und der Höhe der finanziellen Belastung, weil diese auch vom Marktpreis der Zertifikate abhänge. Viele Steuern hängen der Höhe nach von etlichen Variablen ab und lassen sich deshalb erst im Nachhinein und auch nur vermittels mathematischer Gleichungen berechnen, und nicht anders ist es, wenn der Marktpreis der Zertifikate sich auswirkt. Am Ende wird sich allerdings sagen lassen, dass das Emissionszertifikatehandelssystem anders ausgestaltet ist als eine nach klassischem Muster aufgebaute Steuer.

Doch der Europäische Gerichtshof hat sich mit seiner Entscheidung ohnehin einer Antwort auf die Frage enthalten, ob mit dem EU-Emissionszertifikatehandel gegen Artikel 24 des Chicagoer Abkommens verstoßen wird. Bezogen sind die Entscheidungsgründe stattdessen auf Völkergewohnheitsrecht und das multilaterale Luftverkehrsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten einerseits und den Vereinigten Staaten von Amerika andererseits. Für eine Entscheidung über Fragen zum Chicagoer Abkommen sah sich der Europäische Gerichtshof dagegen nicht als zuständig, weil die Europäische Union nicht Vertragspartei ist.

Die Frage nach der Vereinbarkeit des EU-Emissionszertifikatehandels mit dem für beinahe alle Staaten der Welt geltenden Luftfahrt-Völkerrecht ließ der Europäische Gerichtshof also offen. Damit war es anderen Stellen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten überlassen, sich dazu mit der internationalen Gemeinschaft auseinanderzusetzen.

EU-Emissionshandel: Flüge jenseits des Luftraums der EWR-Staaten sind bis 2023 ausgenommen

Tatsächlich gibt es zu der Berechtigung des EU-Emissionszertifikatehandels für die Luftfahrt auch sehr unterschiedliche Ansichten und Vorgehensweisen. Während die US-amerikanischen Airlines den öffentlich wahrnehmbaren Schritt zu Gericht unternommen haben, weigerten sich andere Drittstaaten-Airlines einfach, am EU-Emissionshandel teilzunehmen. Es gibt jedoch genügend Drittstaaten auf der Erde, mit denen sich die EU-Mitgliedstaaten und die Europäische Union äußerst ungern über Zahlungspflichten von Airlines streiten und diplomatische Reaktionen oder gar völkerrechtliche Sanktionen vermeiden möchten.

Für die EU-Luftfahrtunternehmen wiederum ergab sich im Ausgangspunkt zunächst eine offenkundige Schlechterstellung gegenüber Drittstaaten-Airlines und ungünstige Schlechterstellung im globalen Wettbewerb, zumindest soweit sie dem EU-Emissionshandelssystem auch hinsichtlich solcher Flüge unterworfen waren, die außerhalb des europäischen Luftraums stattfanden. Schlussendlich entschieden das Europäische Parlament und der Rat deshalb tatsächlich, eine Ausnahme für solche Flüge zu machen. Diese Ausnahme endete ursprünglich mit der Handelsperiode zum 31. Dezember 2016, wurde aber mit der Verordnung (EU) Nr. 2017/2392 vom 13. Dezember 2017 noch einmal bis zum 31. Dezember 2023 verlängert. Zur Begründung heißt es in den Erwägungsgründen unter anderem:

"Angesichts der Entschließung der 39. Icao-Versammlung im Oktober 2016 über die Umsetzung eines globalen marktbasierten Mechanismus vom Jahr 2021 an zwecks Ausgleich der Emissionen aus dem internationalen Luftverkehr, die die Werte von 2020 überschreiten, ist geplant, dass die Icao bis 2018 Richtlinien und Empfehlungen (im Folgenden "SARP") erlässt, um die Entschließung umzusetzen und den globalen Mechanismus umzusetzen. […] Um die Dynamik in der ICAO aufrechtzuerhalten und den Einsatz des Icao-Mechanismus zu erleichtern, sollte in diesem Zusammenhang die derzeitige Ausnahme von den EU-EHS-Verpflichtungen für Flüge von und nach Drittländern bis zum 31. Dezember 2023 verlängert werden."

Angesichts der offenen Fragen zur Einbeziehung des internationalen Luftverkehrs in den EU-Emissionszertifikatehandel ist diese also erst einmal ausgesetzt worden, während zeitgleich auf der Grundlage des Chicagoer Abkommens im Rahmen der Icao eine für alle Vertragsstaaten anwendbare Vorgehensweise ausgearbeitet wurde.

Corsia: Klimaschutzregeln der Icao

Die Richtlinien und Empfehlungen der Icao sind mit dem "Carbon Offsetting and Reductions Scheme for International Aviation (CORSIA)" zwischenzeitlich auch tatsächlich als Teil des Anhangs 16 zum Chicagoer Abkommen verabschiedet und veröffentlicht worden.

Vorgesehen ist darin ein System der Erfassung von Kohlenstoffdioxid-Emissionen der Luftfahrt und die den Luftfahrzeugbetreiber treffende Pflicht, diese durch Emissionseinheiten auszugleichen, die im globalen Emissionseinheitenmarkt erworben werden müssen. Geregelt sind allerdings auch drei Phasen der Einführung dieses Systems, während der ersten Phase sollen die Vertragsstaaten die Luftfahrzeugbetreiber nur zur Erfassung und Meldung der von ihnen verursachten Emissionen verpflichten.

© dpa, Julian Stratenschulte Lesen Sie auch: So funktioniert das internationale CO2-Kompensationssystem Corsia Hintergrund

Die Einzelheiten von Corsia verdienen vertiefte Befassung. So dürfte etwa angesichts der Festlegung, dass die Emissionen des Jahres 2020 als Ausgangsbasis für spätere Reduktionen gelten, wenig Anreize dafür bieten, jetzt oder in 2020 bereits größere Verringerungen der Emissionen zu bewirken. Auch die künftigen Regelungen dazu, welche Treibstoffe die Emissionswerte beeinflussen oder welche Emissionseinheiten zum Ausgleich verwendet werden, bleiben zu beobachten.

Schließlich ist jedoch juristisch vor allem zu bedenken, dass es sich bei Corsia lediglich um "standards and recommended practices" der Icao handelt. Die globale Harmonisierung der Anforderungen ist danach nicht zwingend vorgegeben. Die Vertragsstaaten müssen die "recommended practices" nicht umsetzen und dürfen auch von den "standards" abweichen, wenngleich sie die Unterschiede dann der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (International Civil Aviation Organization, Icao) mitteilen müssen (Artikel 38 des Chicagoer Abkommens).

Alles in allem mag deshalb mit Corsia für all jene Staaten, die sich für die Umsetzung entscheiden, geklärt sein, dass es sich bei einem daraus folgenden Zwang zur Teilnahme an einem Emissionshandelssystem nicht um gegen das Chicagoer Abkommen verstoßende Zölle oder Abgaben handelt.

Die Frage danach, ob sich mit Corsia eine weltweit einheitliche Vorgehensweise wird erreichen lassen, dürfte hingegen weiterhin offen sein. Denn die SARPs der Icao zeichnen sich zwar bisher durch eine hohe Befolgungsquote aus. Doch ob das auch für politisch umstrittene Maßnahmen im Umwelt- und Klimaschutz gleichermaßen stattfinden wird, lässt sich angesichts der bisherigen Äußerungen vieler Staaten nicht absehen.

Veranstaltungstipp: What's next: Klimaschutz in der Luftfahrt

Mehr zu den Rechtsfragen rund um den Klimaschutz in der Luftfahrt können Interessierte bei der Veranstaltung von Naske Rechtsanwälte am 26. September 2019 in Braunschweig erfahren. Zur Anmeldung geht es hier: https://whtsnxt.eventbrite.de

Von: Nina Naske für airliners.de

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