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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

„Der von der Flughafen Musterstadt GmbH aufgestellte Plan wird festgestellt“ - so oder so ähnlich lautet der Planfeststellungsbeschluss, den die zuständige Behörde erlässt. Voraus geht ein aufwendiges Verfahren. Im Verfahren müssen etwa Anwohner aus dem Umland des Flughafens oder andere Betroffene angehört werden. Auch müssen alle von dem Plan berührten Belange ordentlich gegeneinander abgewogen werden: vom Bedürfnis der Anwohner, nachts ungestört zu schlafen, bis hin zu unser aller Bedarf nach reibungslos in die Weltwirtschaft eingegliedertem Flugverkehr. In der Praxis dauert das Verfahren deshalb nicht selten mehrere Jahre. Noch längert dauert es dann oft, weil anschließend vor Gericht weiter über das Vorhaben gestritten wird.

Wozu aber das Ganze? Wer es zynisch sieht, mag sich denken, am Ende würde ja doch meist trotz des Widerstandes der Plan durchgesetzt. Doch zu entgegnen wäre wohl, dass es am Ende um ein friedliches Miteinander geht. Aus rechtlicher Sicht gibt es auch noch weitere Erklärungen. Vereinfacht gesagt, geht es zunächst darum, den Plan allgemeinverbindlich zu machen. Er soll für jedermann gelten. Niemand soll sich später noch über den nach dem Plan gebauten Flughafen beschweren können. Für den Flughafen erleichtert die Planfeststellung außerdem die Arbeit, weil außer der Betriebsgenehmigung dann nicht noch weitere Genehmigungen (etwa eine Baugenehmigung) eingeholt werden müssen. Nachlesen lassen sich diese drei Grundregeln der Planfeststellung in § 9 des Luftverkehrsgesetzes. In § 9 LuftVG heißt es dazu insbesondere:

„(1) Die Planfeststellung ersetzt alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Zustimmungen. Durch sie werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt. [...]
(3) Ist der Plan rechtskräftig festgestellt, so sind Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber festgestellten Anlagen ausgeschlossen.“

Schlimmstenfalls muss von vorn begonnen werden

Aber wie in den meisten Fällen, wenn es juristisch wird, fangen bei diesen drei Grundregeln die Herausforderungen eigentlich erst so richtig an. Viele fänden es sicher unfair, wenn sie sich gegen einen Flughafenausbau nicht mehr wehren dürfen, dazu aber auch vor der Feststellung des Plans gar keine richtige Gelegenheit hatten. Also kommt es auf das Verfahren vor der Feststellung des Plans an: Läuft etwas schief, dann muss im schlimmsten Fall von vorn begonnen werden.

Genau so ist es zum Beispiel mit der Planfeststellung für den Ausbau des Flughafens Frankfurt passiert. Der Plan hatte zunächst vorgesehen, dass zwischen 23 Uhr abends und 5 Uhr morgens keine planmäßigen Flüge stattfinden sollten. Nachdem viele Menschen Einwände gegen diesen Plan erhoben hatten, wurde der Plan geändert, aber nicht noch einmal zur Einsicht für alle ausgelegt. Der neue Plan sah nun vor, dass zwischen 23 Uhr abends und 5 Uhr morgens durchschnittlich 17 Flüge stattfinden sollten. Für das Bundesverwaltungsgericht (das höchste deutsche Verwaltungsgericht) war das ein klarer Fall eines Verstoßes gegen das Verfahrensrecht. Die Bürgerinnen und Bürger waren nicht ordnungsgemäß angehört worden. Das Bundesverwaltungsgericht war auch der Auffassung, dass allein dies schon die Aufhebung der entsprechenden Nachtflugregeln im Planfeststellungsbeschluss rechtfertigte (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. April 2012, Aktenzeichen 4 C 8.09 und andere, Randnummern 25 und folgende).

Folgen müssen abgewogen werden

Aber Verfahrensfehler lassen sich im nächsten Durchgang vermeiden. Am Ergebnis ändert das zunächst noch nichts. Am Ergebnis aber lässt sich, juristisch gesehen, auch nur sehr schwer etwas ändern. Denn Ausgangspunkt der Prüfung, die ein Verwaltungsgericht vornehmen darf, ist nach herkömmlicher juristischer Auffassung die „planerische Gestaltungsfreiheit“ der Behörde. Die Behörde darf also grundsätzlich erst einmal entscheiden, wie sie will. Gleichwohl leuchtet jedem ein, dass diese Grundregel doch wohl ein bisschen zu weit geht. Deshalb gibt es Ausnahmen. Die wichtigsten Ausnahmen sind die sogenannten „Abwägungsfehler“. Die Behörde muss nämlich alle ersichtlichen und erheblichen „öffentlichen und privaten Belange“ gegeneinander „abwägen“. Folgen wie Lärm, Flugzeugabgase, Zulieferverkehr einerseits, aber auch eine bessere Anbindung an den globalen Luftverkehr oder ähnliches müssen berücksichtigt und zueinander in das richtige Verhältnis gesetzt werden.

Freilich lässt sich nun trefflich streiten, welche Folgen berücksichtigt werden müssen und was das „richtige Verhältnis“ ist. Diese Fragen stellen sich in vielen rechtlichen Zusammenhängen. Das Oberverwaltungsgericht Schleswig-Holstein hat beispielsweise vor nicht allzu langer Zeit die Genehmigung für das Zwischenlager in Brunsbüttel aufgehoben (Urteil des Oberwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 19.06.2013, Aktenzeichen 4 KS 3/08). Begründet hat das Gericht diese Entscheidung unter anderem damit, dass das Bundesamt für Strahlenschutz es versäumt hatte, herauszufinden, was die Folgen eines Absturzes eines Airbus A380 auf das Zwischenlager für Kernbrennstoffe in Brunsbüttel wären.

Behörde musste über Nachtflugregeln neu entscheiden

In seltenen Fällen sind Richterinnen und Richter auch einmal der Auffassung, dass es im Grunde nur eine einzige richtige Entscheidung geben kann. Auf genau diese Weise ist es auch zu einer Art allgemeinem Nachtflugverbot zumindest für den Flughafen Frankfurt gekommen: Die Nachtflugregeln im Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen wurden vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben. Die Behörde wurde verpflichtet, über die Nachtflugregeln neu zu entscheiden, dies aber „unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts“ zu tun. Nach Ansicht der Richterin und der Richter des 4. Senats dürfen die Frankfurter Bürgerinnen und Bürger des nachts zwischen 23 Uhr abends und 5 Uhr morgens wohl allenfalls durch einige wenige eilige Frachtflüge gestört werden.

Gleichwohl, eigentlich ist das beinahe schon eine unzulässige Verkürzung dessen, was das Bundesverwaltungsgericht wirklich aufgeschrieben hat. Denn das Bundesverwaltungsgericht benötigt für seine Ausführungen zum Nachtflugverbot mehr als 30 Seiten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. April 2012, Aktenzeichen 4 C 8.09 und andere, Seite 84 und folgende). Das wiederum hat aber, juristisch-pragmatisch gesehen, vor allem eine Folge: Es lässt sich weiter trefflich darüber streiten, welche Nachtflugregeln nun wirklich fair sind.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

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