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Ein Koffer wird gescannt. © Adobe Stock / Anton Gvozdikov

Die airliners.de-Serie "Luftsicherheit" zu aktuellen Herausforderungen und zukünftigen Lösungsansätzen für die Luftsicherheit. Im Teil 1 geht es um Cybersicherheit zum Schutz vor Terror und Sabotage sowie der Gefahrenabwehr aus dem Inneren.

In den 1960er Jahren begann sich die internationale Zivilluftfahrt zur Massenbeförderung entwickeln. Immer mehr Passagiere und immer mehr Fracht wurden mit dem Flugzeug transportiert. In diese Zeit fällt auch das 1963 in Tokio unterzeichnete völkerrechtliche Abkommen betreffend Straftaten, die an Bord von Flugzeugen begangen werden. In den folgenden Jahrzehnten folgten noch eine Reihe weiterer völkerrechtlicher Abkommen, deren Vertragsstaaten sich auf bestimmte Maßnahmen zur Gefahrenabwehr und bei der Verfolgung von Straftaten verpflichten, wenn diese die Luftfahrt betreffen. Die Bedrohung durch Terroranschläge blieb in den 1970er und 1980er Jahren im allgemeinen Bewusstsein. Im Oktober 1977 etwa wurde das Lufthansa-Flugzeugs "Landshut" entführt und kam es zu einer spektakulären Rettungsaktion. Im Dezember 1988 wurde ein Flugzeug der US-amerikanischen Airline PanAm im Luftraum oberhalb der schottischen Ortschaft Lockerbie in die Luft gesprengt.

11. September 2001

Wohl kaum ein Ereignis aber hat die Luftfahrt so durchgreifend verändert wie die Anschläge vom 11. September 2001. Am 19. November 2001 verabschiedete der US-amerikanische Kongress den Aviation and Transportation Security Act (Public Law 107-71), mit dem zahlreiche Änderungen und Neuregelungen auch für die Luftfahrt in Kraft traten. Die Transportation Security Administration (TSA) wurde eingerichtet, zunächst als Untereinheit des Verkehrsministeriums, seit 2002 als Untereinheit des Heimatschutzministeriums.

Die TSA bekam die Aufgabe, alle Passagiere und ihr Handgepäck und die Luftfracht zu durchleuchten ("screen"), bevor sie an Bord eines Flugzeugs gelassen wurden, und die Vorgabe, diese Aufgabe mit Bundesbediensteten auszuführen. Ausgenommen blieben nur Passagiere, die an besonderen Fluggastprogrammen teilnahmen, und Fracht aus dem "Known Shipper"-Programm, dessen Idee bis heute als "sichere Lieferkette" erhalten geblieben ist (49 USC § 44901).

Andere Staaten zogen zügig nach, sicher auch befördert durch entsprechende Nachfragen der USA, die sich dafür auf die zahlreichen Luftverkehrsabkommen und andere völkerrechtliche Verträge und Abkommen stützen konnten. Auch der Anhang 17 zum Chicagoer Abkommen wurde zügig angepasst.

Luftsicherheit in der EU

Nach dem 11. September 2001 wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 erstmals eine unmittelbar anwendbare Unionsverordnung erlassen, die zur Luftsicherheit umfassende Regeln beinhaltete. Zwischenzeitlich ist die damalige Verordnung durch die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 ersetzt worden und sind im Alltag der Luftfahrt vorrangig die Durchführungsbestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 bedeutsam.

In den 20 Jahren, die seit dem einschneidenden Ereignis vergangen sind, haben sich die Prozesse und Rollen der Luftsicherheit nach und nach fortentwickelt und gefestigt. Die Rechtsvorschriften und die Praxis unterliegen zwar weiterhin noch Veränderungen, doch waren diese zuletzt immer mehr auf Einzelheiten bezogen gewesen. Die Grundzüge stehen derzeit hingegen grundsätzlich fest: Jedem Fluggast sind die Abläufe am Flughafen mittlerweile einigermaßen vertraut, von den Vorgaben für das Handgepäck und den verbotenen Gegenständen bis hin zum Röntgen der Taschen und Menschen vor dem Zutritt in das Flugzeug. Auch die Fracht muss entweder kontrolliert ("screened") werden oder von einem zugelassenen "bekannten Versender" stammen.

Verschärfungen der internationalen Luftsicherheitsgesetzgebungen. © ADV

Die "sichere Lieferkette" für Luftfracht zeigt dabei allerdings schon seit Jahren die Kerntendenzen der Luftsicherheit: Was früher die Staatsgrenzen waren, ein Schlagbaum mit Kontrollstation, verlagert sich mehr und mehr hinein in die Betriebsstätten und Prozesse der Unternehmen. Für den Flughafen, die Fluggesellschaft oder andere luftfahrtnahe Funktionen liegt das auf der Hand, tatsächlich aber treffen die entsprechenden Pflichten auch Logistikunternehmen und die produzierende Industrie und reichen damit weit über den Kernbereich der Luftfahrt hinaus.

Neue Gefahren aus dem Inneren?

Mittlerweile entstehen in der Luftsicherheit deshalb neue Sorgen. Die Passagiere und ihr Gepäck werden geröntgt und durchsucht, die Fracht ebenfalls, wenn sie ihren Ursprung nicht bei einem bekannten Versender hat und bis zur Verladung in das Luftfahrzeug durchgehend gesichert war. Die Abschirmung zwischen dem "innen" der Luftfahrt und dem "außen" der übrigen Welt ist danach zwar nicht absolut, aber mittlerweile doch nachhaltig ausgeprägt. Doch bleibt die Gefahr durch Anschläge im öffentlichen Bereich von Flughäfen wie am Flughafen von Brüssel im Jahr 2016. Noch dazu könnten Gefährdungen sich gerade aus Angriffsszenarien ergeben, die durch einen Zugriff auf IT-Systeme oder mit Unterstützung von zutritts- oder zugriffsbefugten Mittätern ermöglicht werden.

Mit der Verordnung (EU) Nr. 2019/103, deren Änderungsvorschriften zur Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 insoweit ab dem 31.12.2021 gelten werden, hat der Unionsverordnungsgeber vor dem Hintergrund derartiger Befürchtungen ergänzend vorgegeben, dass das Sicherheitspersonal an den Flughäfen, bei Luftfahrtunternehmen und in den Unternehmen der sicheren Lieferkette nunmehr auch Schulungseinheiten zu einer "robusten und belastbaren Sicherheitskultur" gehören sollen, und sie deshalb Kenntnis zu Bedrohungen durch Insider und Radikalisierung vermittelt bekommen sollen.

Mitarbeiter kümmern sich um die Verladung der Fracht. © AirTeamImages.com / Felix Gottwald

Das deutsche Luftfahrt-Bundesamt hat zu Dauer und Inhalten der Schulungen bereits Material auf seiner Webseite veröffentlicht. Den Handreichungen ist zu entnehmen, dass auch darum gehen soll, den Beschäftigten aufzutragen, dass sie auch über ihre Zuständigkeit hinaus aufmerksam sein sollen und Auffälligkeiten und verdächtiges Verhalten melden sollen. Dafür sollen "Kategorien von Innentätern, Verhaltensweisen und Motivationen, verschiedene Arten von Radikalisierungen und Anzeichen einer möglichen Radikalisierung" unterrichtet werden (Schulungsinhalt "Sicherheitskultur" für die Schulung von Personen gemäß Nummer 11.2 des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2015/1998 etc, Stand 14.07.2021). Freilich werden jedem die Schwierigkeiten derartiger Unterrichtsinhalte und Anforderungen sofort vor Augen stehen: Die Grenze zwischen bösem Vorurteil und kluger Typisierung ist manchmal ein schmaler Grat. Andere Möglichkeiten als die geschulte Wachsamkeit aufmerksamer Menschen wird es jedoch schlussendlich kaum geben.

Cybersicherheit zum Schutz vor Terror und Sabotage

Die Anforderungen an die Sicherheitskultur werden danach steigen, doch die langfristig noch größere Veränderung dürfte mit der am 31.12.2021 in Kraft tretenden Verordnung (EU) Nr. 2019/1583 eingeleitet sein, die ebenfalls Änderungen an der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 bewirkt.

Zunächst schließt die neu eingefügte Ziffer 1.0.6 im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 eine seit Jahren zu beklagende Lücke: Es wird erstmals ausdrücklich vorgeschrieben, dass die staatlichen Behörden auch die Unternehmen einbeziehen müssen in einen Austausch relevanter Informationen, damit wirksame Sicherheitsrisikobewertungen möglich werden. Bisher waren die Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen und mehr noch die Unternehmen der sicheren Lieferkette vielfach ganz ohne Informationen der Behörden zu bestehenden Gefährdungslagen oder Risikoszenarien, mit Ausnahme vielleicht von wenigen Großunternehmen, denen meist mehr an Information zuteil wurde.

Nach Ziffer 1.0.6 muss sich dies ab dem 01.01.2022 ändern und allen Unternehmen, die Pflichten der Luftsicherheit erfüllen müssen, auch ausreichende Information über tatsächliche Gefährdungslagen und Risikoszenarien zuteil werden.

Diese Grafik der Pilotengewerkschaft VC zeigt potentielle Möglichkeiten für Hacker-Angriffe. © Vereinigung Cockpit

Vor allem aber ist mit der neuen Nummer 1.7 des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 und den zugehörigen Änderungen im Kapitel 11 dieses Anhangs eine neue Kernpflicht der Luftsicherheit definiert, die in diesem Umfang und dieser Klarheit bisher fehlte. In Ziffer 1.7.1. heißt es danach neu:

"Die zuständige Behörde stellt sicher, dass Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen und im nationalen Programm für die Sicherheit der Zivilluftfahrt genannte Stellen ihre für Zivilluftfahrtzwecke genutzten kritischen informations- und kommunikationstechnischen Systeme und Daten ermitteln und vor Cyberangriffen, die sich auf die Sicherheit der Zivilluftfahrt auswirken könnten, schützen."

Die Flughafenbetreiber, Luftfahrtunternehmen und anderen Stellen müssen die relevanten Systeme und Daten in ihrem Sicherheitsprogramm bestimmen und die Schutzmaßnahmen beschreiben und die Maßnahmen müssen im Einklang mit einer Risikobewertung ermittelt, entwickelt und umgesetzt werden; allerdings sind Ausnahmen möglich, wenn entsprechende Pflichten bereits nach anderen Rechtsvorschriften bestehen (siehe Ziffern 1.7.2 bis 1.7.5. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 in der Fassung der Verordnung (EU) Nr. 2019/1583).

Manche Beobachter fürchten zwar bereits, dass mit diesen Vorgaben auch nur wieder ein Bürokratiemonster entsteht, was in der Tat nichts nützen würde. Umso wichtiger ist es, dass die Unternehmen der Luftfahrt jetzt mit den unbestimmten Rechtsbegriffen der neu eingefügten Ziffer 1.7 auch genau so umgehen, wie es jeder unbestimmte Rechtsbegriff ermöglicht: Es gibt dann nicht nur den einen Weg, es richtig zu machen, sondern viele. Über den vermeintlich vagen Wortlaut sollten die Unternehmen deshalb erfreut sein, denn dieser verpflichtet sie auf das Ziel, lässt ihnen aber die Wahl der Mittel.

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