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Basiswissen Luftrecht (12) Gastautor werden

Völkerrecht, EU-Recht, nationales Recht in der Luftfahrt

Unternehmen in der Luftfahrt müssen viel Juristisches beachten. Die Rechtsanwältin Nina Naske erläutert im Luftrecht-Tutorial auf airliners.de das rechtliche Basiswissen – nicht nur für Manager. Dieses Mal: Völkerrecht, EU-Recht und nationales Recht.

Luftrechtmanagement ist vielfältig. Kollage: © airliners.de / AirTeamImages.com, Fotolia.de, EASA, LBA

Die vergangenen Monate haben mit der Corona-Lage und dem Brexit (dann doch noch “mit Deal”) viele Veränderungen gebracht und in Erinnerung gerufen, dass Staatsgrenzen auch geschlossen werden können, die Europäische Union nicht für alles zuständig ist und es manchmal dringlich auf völkerrechtliche Vereinbarungen ankommt.

Wer sich in den aktuellen Alltagsereignissen orientieren will, dem helfen deshalb ein paar Grundregeln zum Verständnis von Völkerrecht, EU-Recht und nationalem Recht.

Völkerrecht

Das Völkerrecht, manchmal auch internationales öffentliches Recht genannt, ist das zwischen und für Völkerrechtssubjekte geltende Recht. Das wichtigste Völkerrechtssubjekt ist der Staat, eine Rechtseinheit, deren juristisches Vorhandensein nach dem Völkerrecht grundsätzlich die Staatsgewalt, ein Staatsvolk und ein Staatsgebiet voraussetzt. Für die Luftfahrt wird es schon da bedeutsam, denn dazu gehört spätestens seit dem Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt von 1944 ("Chicagoer Abkommen") auch die Ausübung der Staatsgewalt über den Luftraum oberhalb des Staatsgebiets. Die Grenzen des Nationalstaats erstrecken sich in den Luftraum, bis der Weltraum beginnt.

Völkerrechtssubjekte sind aber zum Beispiel auch internationale Organisationen wie die Icao (International Civil Aviation Organization), die mit dem Chicagoer Abkommen gegründet wurde und ihren Sitz in Montreal hat. Über die Gründung der Icao, ihren völkerrechtlichen Status als internationale Organisation und alle sonstigen Einzelheiten haben die Staaten, die das Chicagoer Abkommen unterzeichnet haben, durch eben diesen völkerrechtlichen Vertrag entschieden, und genau das ist auch typisch für internationale Organisationen.

Als Rechtsquellen des Völkerrechts gelten völkerrechtliche Verträge, das Völkergewohnheitsrecht und bestimmte allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze. Zu den Besonderheiten des Völkerrechts gehört es, dass das Völkerrecht selbst von den Völkerrechtssubjekten geschaffen wird, ohne dass es noch eine darübergeordnete "höhere Instanz" gäbe. Im Grundsatz sind es deshalb auch die Staaten der Erde, die das Völkerrecht inhaltlich gestalten.

Weil Völkerrecht das zwischen den Völkerrechtssubjekten geltende Recht ist und bisher üblicherweise nur "der Staat" als allzuständiges Völkerrechtssubjekt betrachtet wird, während die übrigen Völkerrechtssubjekte nur eine abgeleitete und eingeschränkte Rolle spielen, bedarf das Völkerrecht im Grundsatz zudem auch immer erst der Umsetzung in das für die Staatsangehörigen geltende "innerstaatliche" Recht, bevor daraus Rechte oder Pflichten für die in einem Staat lebenden Menschen oder dort ansässige Unternehmen entstehen.

Für die Luftfahrt stellen sich grundlegende Fragen des Völkerrechts aktuell wieder ganz frisch mit Blick auf das Handels- und Kooperationsabkommen der Europäischen Union (EU) mit dem Vereinigten Königreich von Großbritannien und Nordirland (UK) (Amtsblatt EU L 444 vom 31.12.2020). Den Anfang macht die Frage nach dem Inkrafttreten des Abkommens, für die Antwort kommt es auf dessen Artikel FINPROV.11 und deshalb auch auf die für die Ratifikation geltenden Rechtsvorschriften des Vereinigten Königreichs und der Europäischen Union an. Schließlich stellt sich aber vor allem auch die Frage, ob mit den Bestimmungen für die Luftfahrt, die im Abkommen beinhaltet sind, unmittelbar Rechte oder Pflichten der Unternehmen oder des Luftfahrtpersonals geregelt werden sollen. Dafür spricht an vielen Stellen der Wortlaut, der sich mühelos auf den Einzelfall anwenden lässt und die dafür nötigen Vorgaben für Behörden und Unternehmen beinhaltet.

EU-Recht

Die Europäische Union ist ein Völkerrechtssubjekt, aber kein Staat und auch keine internationale Organisation wie die Icao, sondern das, was oft "supranationale Organisation" genannt wird. Denn anders als die Icao, die das nicht kann, kann die EU für ihre Mitgliedstaaten verbindliches Recht setzen, aber anders als ein Staat hat die EU keine Allzuständigkeit und nicht einmal eine "Kompetenz-Kompetenz", sondern nur die ihr von den Mitgliedstaaten nach dem Prinzip der beschränkten Einzelermächtigung übertragenen Befugnisse. Auch ist das EU-Recht zugleich Völkerrecht (der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sind völkerrechtliche Verträge) und, aus Sicht des Völkerrechts, "innerstaatliches" Recht (insbesondere die Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse der Europäischen Union, mit denen diese für ihre Mitgliedstaaten geltendes Recht setzt).

Für die Luftfahrt ist das in vielerlei Hinsicht bedeutsam und lässt komplexe Rechtsverhältnisse entstehen. Zum Beispiel ist die Europäische Union keine Vertragspartei des Chicagoer Abkommens, aber die Mitgliedstaaten haben eine Reihe der Befugnisse, die sie nach dem Chicagoer Abkommen nutzen müssen, um ihren daraus entstehenden Pflichten nachzukommen, der EU übertragen; die EU nimmt deshalb diese Aufgaben nach ihrem eigenen Verständnis "für die Mitgliedstaaten" wahr und tut dies auch durch den Erlass von Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüssen, die für die Luftfahrt in der Europäischen Union gelten. Zum Beispiel regelt die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 mit den Durchführungsbestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 748/2012 die Anforderungen für die Entwicklung und Herstellung von Luftfahrzeugen, Teilen und Ausrüstungen. Diese Vorschriften gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat, mitsamt der darin geregelten Rechte und Pflichten der Unternehmen und Befugnisse der Behörden. Zugleich erfüllen Deutschland und die übrigen Mitgliedstaaten damit ihre Pflichten aus dem Chicagoer Abkommen.

Gerade in der Luftfahrt ist die Europäische Union aber vor allem als diejenige Stelle zu erleben, welche in weitem Umfang das alltagswirksame Recht setzt. Dafür kann die EU auf Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse zurückgreifen (Artikel 288 AEUV).

Viele Sachbereiche der Luftfahrt sind inzwischen durch Verordnungen geregelt, die vom Europäischen Parlament und dem Rat erlassen wurden, und durch darauf beruhende Verordnungen der Kommission, die zu deren Erlaß von Parlament und Rat ermächtigt wird. Das gilt zum Beispiel für die Luftsicherheit, in der es um die Abwehr von Terrorangriffen geht (Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und Durchführungsbestimmungen), und ganz besonders auch für die Flugsicherheit, welche die Entwicklung, Herstellung, Instandhaltung und Reparatur und den Betrieb von Luftfahrzeugen betrifft (Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 mit Durchführungsbestimmungen).

Nationales Recht

Natürlich hat aber gerade die Luftfahrt immer aktiv vor Augen, dass das jeweils vor Ort geltende Recht einzuhalten ist. Für Luftfahrtunternehmen gehört es zum normalen Pflichtenkatalog, sicherzustellen, dass die Flugbesatzung ausreichend über die Rechtsvorschriften informiert ist, die bei Überflug oder Einflug zu beachten sind. Das gilt zudem auch unabhängig davon, ob diese Rechtsvorschriften für "gut" oder "schlecht" befunden werden, denn anderenfalls wäre globale Luftfahrt gar nicht möglich

Die Luftfahrt ist deshalb auch in besonderem Maße vertraut mit dem allgemeinen juristischen Verständnis, nach dem es der Nationalstaat ist, dessen Staatsgewalt im Grundsatz unbeschränkt ist und der faktisch gesehen regelt, was und wie immer die staatlichen Stellen es wollen und durchsetzen. Freilich gehört es zu den Grundlehren der Aufklärung, dass die Staatsgewalt nicht unbeschränkt ausgeübt werden darf und ihre Grenzen insbesondere in den Grundrechten seiner Staatsbürgerinnen und Staatsbürger findet. Ob das nur Träume sind oder einklagbares (Verfassungs-)Recht, das zeigt sich der historischen Erfahrung nach insbesondere in Krisenzeiten - und ist im Übrigen selbst dann auch wieder eine Frage des jeweils geltenden nationalen Rechts, in der Bundesrepublik Deutschland etwa nach der Reichweite der Grundrechte des Grundgesetzes.

Angesichts dieser juristischen Ausgangslage nimmt es deshalb nicht wunder, dass die SARS-CoV-2-/COVID-19-Pandemie einige Herausforderungen für den Staat mit sich gebracht hat. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedeutet zudem, dass die Europäische Union im Infektionsschutz bisher nur sehr eingeschränkt überhaupt eine Rolle spielt. Deshalb sind es die EU-Mitgliedstaaten, die in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet den Infektionsschutz durch Rechtsetzung (Infektionsschutzverordnungen) und Vollzugsmaßnahmen (zum Beispiel Quarantäneanordnungen) betreiben.

In der Bundesrepublik Deutschland hat das, für viele Menschen in etwas überraschendem Ausmaß, zu Tage treten lassen, dass die Staatsgewalt in weiten Teilen nicht beim Bund, sondern bei den 16 Ländern liegt: Nach Artikel 30 des Grundgesetzes ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt (was es tut). Nach Artikel 83 des Grundgesetzes führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt (was es aber tut). Nach Artikel 80 des Grundgesetzes können auch die Landesregierungen durch Bundesgesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.

Mit § 32 des deutschen Infektionsschutzgesetzes hat der Bundesgesetzgeber (Bundestag und Bundesrat) die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen im Einzelfall nach §§ 28 bis 31 des Infektionsschutzgesetzes maßgeblich sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Mit Blick auf SARS-CoV-2 sind dafür vom Bund in § 28a des Infektionsschutzgesetzes zwischenzeitlich besondere Vorgaben, etwa betreffs der Pflicht zur Mund-Nase-Bedeckung, festgelegt. Mit den im Verlauf des Jahres 2020 erlassenen Rechtsverordnungen ist gleichwohl, für viele erstmals, sichtbar geworden, dass es zu Unterschieden in der Rechtslage in den 16 Ländern führen kann, wenn die Exekutive ihre Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen mit unterschiedlichen Inhalten nutzt.

Von: Nina Naske Jetzt Gastautor werden

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