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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen. Dieses Mal ein Beitrag in der Mini-Serie zum Freiraum für Unternehmen der Luftfahrt:

Niemand stellt infrage, dass die Luftfahrt klare Vorgaben braucht: Ohne Verkehrsregeln gäbe es Chaos in der Luft und am Flughafen. Ohne technische Standards würde nicht einmal der Sprechfunk so reibungslos funktionieren, wie es in der globalen Luftfahrt tatsächlich der Fall ist. Ohne Ausbildung könnten Piloten die Flugzeuge nicht sicher steuern. Die Aufzählung ließe sich fortsetzen.

Rechtseinhaltung und Bürokratie sind nicht dasselbe

Für die Unternehmen der Luftfahrt gehört deshalb die Rechtseinhaltung nicht nur zum Alltag, sondern die für alle geltenden zwingenden Vorschriften schaffen überhaupt erst den Raum, in dem Geschäftsmodelle entfaltet werden können. Auch sorgt die Ausrichtung an den luftrechtlichen Anforderungen für eine gut strukturierte Arbeitsweise und Organisation, was für die Sicherheit der Luftfahrt genauso dienlich ist wie für den Unternehmenserfolg.

Aber die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben und die behördliche Aufsicht darüber lassen sich doch klar unterscheiden von bürokratischen Hürden und Hindernissen. Den wichtigsten Unterschied machen dabei die zahlreichen Genehmigungserfordernisse. Das sind zum einen jene Verbote mit Erlaubnisvorbehalt, die sich auf die Unternehmenstätigkeit als solche beziehen. Beispielsweise darf niemand Luftfahrzeuge entwickeln und bauen, es sei denn, das Unternehmen hat die nötige Genehmigung als Entwicklungsbetrieb und Herstellungsbetrieb. Auch einen Flugplatz zu betreiben ist verboten, es sei denn, das wurde genehmigt. Entsprechende Regelungen gelten für beinahe jedes Geschäftsmodell der Luftfahrt.

Zum anderen gibt es aber zahlreiche weitere Genehmigungserfordernisse, die im Verlauf der Geschäftstätigkeit zu beachten sind. So braucht etwa ein Luftfahrtunternehmen für jedes Flugzeug, das es in seine Flotte aufnehmen will, ein eigenes Instandhaltungsprogramm, das genehmigt werden muss, eine Änderung des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses (wieder eine Genehmigung) und noch einiges mehr.

Das Vorgehen unterscheidet sich deshalb auch von der bloßen Rechtseinhaltung. Es reicht nicht, alles richtig zu machen, sondern das Unternehmen braucht immer erst das "grüne Licht" von der Luftfahrtbehörde. Praktisch bedeutet dies, dass ein Antrag gestellt und mit der zugehörigen Dokumentation an die Behörde geschickt werden muss – und dann heißt es warten und warten, bis die Genehmigung zurückkommt. Am Ende, das dürfte kaum jemand bezweifeln können, ist dieser Ablauf vor allem ein gehöriges Maß an Bürokratie, das alles verlangsamt.

Mit weniger Genehmigungen geht es auch

Freilich, mancher wird einwenden wollen, dass doch die Behörde nur überprüfe, ob die Rechtsvorschriften eingehalten werden. Das stimmt, und auch wieder nicht. Denn tatsächlich führen die Luftfahrtbehörden ohnehin außerdem noch die fortlaufende Aufsicht über Luftfahrtunternehmen, Flugplätze und andere Unternehmen. Dafür werden regelmäßig Überprüfungen vorgenommen. Die Behörde nimmt Vorortbesuche vor und prüft die Betriebshandbücher und sonstige Dokumentation. Wenn Abweichungen von den Rechtsvorschriften festgestellt werden, muss das Unternehmen auf die Beanstandungen reagieren.

Die Aufsicht findet also bereits jetzt auch abseits der Genehmigungserfordernisse statt. Um die Rechtseinhaltung zu überwachen, braucht es deshalb offenkundig keine Verbote mit Erlaubnisvorbehalt. Das sieht der Unionsverordnungsgeber im Übrigen genauso und hat bereits eine Reihe von Genehmigungen abgeschafft. Das passierte insbesondere im Zuge der Liberalisierung der Luftfahrt, die mit der Einrichtung des europäischen Luftverkehrsbinnenmarkts geschah. Ersatzlos abgeschafft wurde in diesem Zuge etwa die deutsche Streckengenehmigung, bei der zuvor das Luftfahrt-Bundesamt jede neue Linienverbindung hatte genehmigen müssen. Stattdessen dürfen seitdem die Luftfahrtunternehmen jede Strecke bedienen, für die sie sich entscheiden. Auch dürfen Luftfahrtunternehmen der EU seitdem im ganzen Unionsgebiet ihre Strecken frei wählen.

Deutlich weniger Genehmigungserfordernisse gibt es aufgrund neuerer Rechtsvorschriften aber etwa auch für den nichtgewerblichen Flugbetrieb oder für die unbemannte Luftfahrt. Wenn sich beispielsweise eine Aktiengesellschaft aus der Baubranche ihr eigenes Flugzeug kauft, um den Vorstand zu fliegen, dann muss sie dafür nicht erst eine Betriebsgenehmigung und ein Luftverkehrsbetreiberzeugnis beantragen, sondern gibt nur eine Erklärung für ihren NCC-Flugbetrieb bei der Luftfahrtbehörde ab (geregelt in der Verordnung (EU) Nr. 965/2012). Will hingegen die neugegründete Fluggesellschaft mit ihrem ersten Flugzeug in das Frachtfluggeschäft einsteigen oder Passagiere befördern, dann braucht sie dafür die Betriebsgenehmigung und das Luftverkehrsbetreiberzeugnis, denn das ist "gewerbliche" Luftfahrt (commercial air transport) (geregelt ebenfalls in der Verordnung (EU) Nr. 965/2012).

Ähnlich sieht es die Verordnung (EU) Nr. 2019/947 für die unbemannte Luftfahrt vor. Wer unbemannte Luftfahrzeuge mit weniger als 25 Kilogramm Abfluggewicht nach bestimmten Vorgaben fliegt, der braucht dafür keine Genehmigung. Für größeres Fluggerät, bei dem sich der Betreiber aber an Standard-Szenarien hält, ist bei der Luftfahrtbehörde eine Betriebserklärung einzureichen. Wer jedoch Fluggerät mit einer Abmessung von mehr als 3 Metern betreiben oder Menschen oder gefährliche Güter befördern will, der braucht wiederum ein Luftverkehrsbetreiberzeugnis. Für den Inhaber des Luftverkehrsbetreiberzeugnisses kommen dann wieder die nachfolgenden Genehmigungserfordernisse hinzu, etwa bei der Ergänzung der Flotte um ein weiteres Luftfahrzeug.

Genehmigte Unternehmen frei arbeiten lassen

Die Logik des Unionsverordnungsgebers ist dabei nur auf den ersten Blick wirklich überzeugend: Die Anforderungen sind vermeintlich dann höher, nämlich als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt aufgebaut, wenn die mit dem Flugbetrieb verbundenen Risiken größer sind. Aber sind die Risiken, die von einem Luftfahrzeug ausgehen, wirklich größer, weil die Passagiere für ihr Ticket bezahlen oder fremde Fracht gegen Entgelt befördert wird? Sind nicht, bei Lichte besehen, doch mehr nur die Art des Fluggeräts (kleine Cessna/großer Airbus, mechanische Steuerung/Fly-by-Wire, etc.) und die Anzahl der Passagiere oder Art der Fracht ausschlaggebend?

Vor allem aber fällt auf, dass die Genehmigungserfordernisse dort besonders zahlreich sind, wo es sich um bereits mit Unternehmensgenehmigungen ausgestattete Betriebe handelt. Das genehmigte Luftfahrtunternehmen braucht Genehmigungen für die Aufnahme eines weiteren Flugzeugs in seine Flotte als der NCC-Flugbetrieb. Der genehmigte Flugplatz, obwohl bereits mit Planfeststellung und Betriebsgenehmigung versehen, braucht für die Modernisierung seiner technischen Ausstattung wieder neue Genehmigungen. Am Ende warten deshalb vor allem jene Unternehmen auf das „grüne Licht“ der Behörde, die selbst über die besonders tiefe und weitreichende Kenntnis der Luftfahrt verfügen. Weshalb gerade diese Unternehmen durch Zuwarten auf Genehmigungen beständig verlangsamt und gehemmt werden müssen, erschließt sich nicht.

Dabei hilft das Genehmigungsverfahren nur sehr begrenzt dabei, für Klarheit und Richtigkeit zu sorgen. Gewiss, die Aufsicht der Behörde über das Unternehmen kommt immer erst im Nachhinein, wenn Vorgänge der Vergangenheit geprüft werden. Mit dem Genehmigungsverfahren hingegen muss immer erst alles korrekt eingerichtet sein, bevor es losgehen darf. Aber das stimmt so natürlich nur zu einem sehr kleinen Teil, denn was dann stimmt, bevor es losgeht, sind vor allem die Aktenlage und Dokumentation. Ein Luftfahrzeug hebt davon nicht ab, es wird nicht gebaut, es wird nicht geflogen – genau dort aber, in der Produktionsstätte oder Werkstatt, am Flugplatz, im Flugzeug spielen sich die realen Abläufe ab, auf die es wirklich ankommt. Nur wenn die Unternehmen der Luftfahrt diese realen Abläufe im Alltag tatsächlich richtig handhaben, ist der Luftverkehr deshalb so ungefährlich wie nur möglich.

Mehr Freiraum für Innovation

Gerade das aber gelingt der Luftfahrt in Europa zwischenzeitlich sehr gut, was sich in der Sicherheitsstatistik zeigt. Flugunfälle werden immer seltener. Die Luftfahrzeuge sind technische solide gebaut und ihre Lufttüchtigkeit wird zuverlässig aufrechterhalten. Die Flugplätze sind in gutem Zustand und ermöglichen sichere Starts und Landungen. Der Grund dafür ist sicher nicht eine (zunehmende) Anzahl von Genehmigungserfordernissen. Ausschlaggebend ist die Arbeitsweise der Unternehmen, die aus sich heraus aufgrund eigener Festlegungen in ihrer internen Organisation und mit den Vorgaben an ihre Beschäftigten, die richtigen Entscheidungen treffen und umsetzen.

Für den Unionsverordnungsgeber und die Gesetzgeber in den EU-Mitgliedstaaten sollte das ausreichender Anreiz sein, den Unternehmen mehr Freiraum einzuräumen und dafür Genehmigungserfordernisse grundlegend zu überdenken. Der für die NCC-Flugbetriebe und die unbemannte Luftfahrt ersonnene Mechanismus der Erklärung an die zuständige Behörde wäre eine sehr taugliche Alternative. Die Unternehmen müssten dann noch immer die nötige Dokumentation erarbeiten, bevor sie ihre technische Ausstattung verbessern, neue Strecken fliegen, neue Luftfahrzeuge einsetzen oder Verfahrensweisen ändern. Es würde aber keine Zeit mehr verloren, nur weil noch auf eine Genehmigung zu warten wäre.

Von vertikalen Starts und Landungen (VTOL) an kleinen Flugplätzen bis hin zum Einsatz neuer Treibstoffe oder dem Flugbetrieb mit fernpilotierten Luftfahrzeugen würden viele Neuerungen sich so vermutlich schneller und müheloser einführen lassen. Das Risiko liegt ohnehin bei jedem Unternehmen, das sich für Innovation entscheidet. Die Geschwindigkeit der Änderung sollte dann auch in der dortigen Entscheidungsgewalt liegen.

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