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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.

Der nächste Entwicklungssprung für die Luftfahrt wird da und dort geschehen, wo der Freiraum für Neues die größtmögliche Ausdehnung erreicht. Wichtig ist das vor allem deshalb, weil die Luftfahrt mit ihren Möglichkeiten zu den Grundbedingungen von Frieden und Wohlstand gehört.

Freiheit für Neues

Dabei ist die Luftfahrt erst dann zu dem geworden, was wir alle als selbstverständlich empfinden, als Regulierung und Staatsaufsicht zurückgenommen und den Unternehmen und ihren Kunden die nötigen Freiheiten gelassen wurden: In den 1950er und 1960er Jahren waren Flugtickets noch teuer und Fernreisen nur für wenige Menschen erschwinglich. Anders wurde das, nachdem die USA die Preisbindung und staatliche Festsetzung der Ticketpreise abschafften und die Staaten in Europa schließlich nachzogen.

Besonders gut in Erinnerung dürfte vielen Menschen in Deutschland und Europa dabei die Zeit seit Ende der 1990er Jahre sein, als der Luftverkehrsbinnenmarkt der Union geschaffen wurde. Die Low Cost Carrier kamen in den Markt, die Flugtickets wurden preisgünstiger – und erst seitdem fliegen die Nachbarn einmal im Jahr nach Mallorca, macht die Arbeitskollegin schon wieder eine Städtereise in ein europäisches Nachbarland und ist die Geschäftsflugreise für viele zum Alltag geworden.

Diese Möglichkeiten sind entstanden, weil den Luftfahrtunternehmen das Recht eingeräumt wurde, Strecken im ganzen Gebiet der EU (in den 1990er Jahren noch: Europäischen Gemeinschaft) frei zu bedienen und die Preise dabei frei festzusetzen. Und frei meint dabei: Den EU-Mitgliedstaaten wurde verboten, sich in die Streckenauswahl (zuvor mussten Streckengenehmigungen eingeholt werden) oder die Preisgestaltung (zuvor waren die Preise genehmigungsbedürftig) einzumischen.

Was soll Freiheit für die Luftfahrt heißen?

Für das Verständnis hilft es, sich am klassischen Konzept der Freiheitsrechte zu orientieren: seit der Aufklärung des 18. Jahrhunderts sind diese vor allem gedacht als Abwehrrechte gegen den Staat mit seinem Allmachtsanspruch. In dieser Freiheit vom Staat entfalten sich Menschen, gründen Unternehmen, machen Dinge besser als bisher und erfinden neue Technologien und Produkte. Das funktioniert, immer wieder. Natürlich zeigt der empirische Abgleich mit den Entwicklungen der Vergangenheit und Gegenwart auch schnell, dass es ganz so einfach sicher nicht immer ist. Nur geht es ja auch nicht um die Abschaffung aller Regeln für die Luftfahrt. Um es plakativ zu sagen: Niemand will einen Luftraum ohne Verkehrsregeln.

Aber die Luftfahrt ist nun einmal eine der am dichtesten regulierten Branchen, das ist in der Europäischen Union so und anderswo. Entwicklung, Herstellung, Instandhaltung und Betrieb von Luftfahrtgerät unterliegen einer Vielzahl zwingender Vorgaben und umso mehr, wenn damit Fracht oder Fluggäste gegen Entgelt befördert werden. Die in der Charta der Grundrechte verbriefte Unternehmerfreiheit (oder nach dem deutschen Grundgesetz: Berufsfreiheit) ist im dichten Netz aus Rechtsvorschriften und Verwaltungspraxis mitunter kaum noch zu erkennen. Da ist die Frage erlaubt, ob nicht doch mehr Freiraum besser wäre.

Wenn nicht weniger Regulierung, was dann?

Freilich nehmen nicht alle Unternehmen der Luftfahrt die Regulierung durchgehend als Hindernis für Zukunftsthemen wahr. Im Gegenteil lässt sich grundsätzlich auch so mancher Nutzen daraus ziehen, denn Neuankömmlinge, Wettbewerber und generell neue Ideen haben es angesichts der Regelungs- und Aufsichtsdichte oft sehr schwer, sich durchzusetzen. Dann bleibt es bei "bekannt und bewährt", und die Unternehmen, die dazugehören, können weitermachen wie bisher. Und gewiß hat das auch Vorteile für Frachtkunden und Passagiere.

Es wird nur eben den nächsten Entwicklungsschub der Luftfahrt nicht hervorbringen (können). Die nötige Freiheit liegt jenseits der Regulierung. Von dort kommt typischerweise das Neue, das vieles frisch in Bewegung setzt. So waren es beispielsweise die noch wenig bürokratisierten Weiten des Internets, die seit den 1990er Jahren den Raum für neue Unternehmen, neue Geschäftsmodelle und freies Denken geboten haben.

Allein, diese Erkenntnis nützt noch immer wenig, denn der Trend der Gegenwart liegt derzeit in Richtung einer Zunahme von Regulierung und bürokratischen Anforderungen. Auch für die Luftfahrt ist deshalb mit Regelungsabbau oder Vereinfachung der Zuständigkeiten kaum zu rechnen.

Für die Luftfahrt wäre aber schon eine kleine Ergänzung hilfreich, um die Entwicklung neuer Technologien und Geschäftspraktiken zu erleichtern und die Geschwindigkeit, mit der die Luftfahrt sich für immer mehr Menschen öffnet, zu erhöhen: Der Auftrag der staatlichen Stellen ist zu erweitern.

Auftrag staatlicher Stellen erweitern

Die Luftfahrt-Grundverordnung der Europäischen Union setzt die Förderung und den Ausbau der Luftfahrt als Regelungsziel. Artikel 1 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 legt dazu unter anderem fest:

"Artikel 1 – Gegenstand und Ziele

1) Das Hauptziel dieser Verordnung besteht darin, in der Union ein hohes einheitliches Niveau der Flugsicherheit in der Zivilluftfahrt zu erreichen und aufrechtzuerhalten.

(2) Zudem zielt diese Verordnung darauf ab,

a) zur Luftfahrtpolitik der Union insgesamt sowie zu einer Verbesserung der Gesamtleistung des Zivilluftfahrtsektors beizutragen,

b) in den von dieser Verordnung erfassten Bereichen den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zu erleichtern, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Akteure des Luftfahrtbinnenmarkts zu schaffen und die Wettbewerbsfähigkeit der Luftfahrtbranche in der Union zu erhöhen,

c) zu einem hohen, einheitlichen Umweltschutzniveau beizutragen,

d) in den von dieser Verordnung erfassten Bereichen den Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Personal weltweit zu erleichtern, indem eine geeignete Zusammenarbeit mit Drittländern und deren Luftfahrtbehörden eingerichtet wird und indem die gegenseitige Anerkennung von Zulassungen/Zeugnissen und anderen einschlägigen Dokumenten gefördert wird,

e) die Kosteneffizienz unter anderem durch die Vermeidung von Überschneidungen und die Förderung der Wirksamkeit der Regulierungs-, Zertifizierungs- und Aufsichtsverfahren sowie eine effiziente Nutzung der entsprechenden Ressourcen auf Unionsebene und nationaler Ebene zu fördern,

[...]

i) Forschung und Innovation unter anderem im Rahmen von Regulierungs-, Zertifizierungs- und Aufsichtsverfahren zu fördern,

[...]. [...]_"

Der Easa hat der Verordnungsgeber dazu unter anderem folgende Aufgaben aufgetragen:

"Artikel 75 - Errichtung und Funktionen der Agentur

[…] (2) Um die ordnungsgemäße Aufrechterhaltung und Weiterentwicklung der Zivilluftfahrt im Einklang mit den Zielen nach Artikel 1 zu gewährleisten, erfüllt die Agentur folgende Funktionen:

a) Sie nimmt alle unter diese Verordnung fallenden Aufgaben wahr und gibt Stellungnahmen zu allen einschlägigen Angelegenheiten ab;

b) sie unterstützt die Kommission durch die Ausarbeitung von Maßnahmen, die im Rahmen dieser Verordnung zu treffen sind. Handelt es sich hierbei um technische Vorschriften, darf die Kommission deren Inhalt nicht ohne vorherige Koordinierung mit der Agentur ändern;

c) sie leistet der Kommission die erforderliche technische, wissenschaftliche und verwaltungstechnische Unterstützung zur Erfüllung ihrer Aufgaben; d) sie ergreift die erforderlichen Maßnahmen im Rahmen der Befugnisse, die ihr durch diese Verordnung oder andere Rechtsvorschriften der Union übertragen werden; […] j) sie arbeitet mit anderen Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union in den Bereichen zusammen, die technische Aspekte der Zivilluftfahrt betreffen."

Dem Wortlaut und dem Geiste nach lassen sich die Rechtsvorschriften der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 deshalb durchaus verstehen als klarer Auftrag des Europäischen Parlaments und des Rates (und diese sind innerhalb der Europäischen Union der auf dem kürzesten Legitimationsweg (den Wahlen) mit den Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern verbundene Verordnungsgeber, weshalb ihr Wort das größte Gewicht haben muss) an die Kommission, die Easa und die Mitgliedstaaten: Ermöglicht und fördert die Luftfahrt!

Allen Luftfahrtbehörden in der Europäischen Union ist damit aber auch bereits jetzt ein entsprechender Auftrag mitgegeben. Denn die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139auf die in Artikel 1 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 genannten Ziele sind die Luftfahrtbehörden schon jetzt verpflichtet. Allenfalls fehlt es noch an der im nationalen Recht zu verankernden Aufgabenbeschreibung, die für das Selbstverständnis und die innere Organisation der Verwaltungsstrukturen weiterhin von Bedeutung ist. Anzupassen ist danach die Aufgabenbeschreibung sowohl der Ministerien als auch der nachgeordneten Behörden.

Um das anhand eines Beispiels zu verdeutlichen: Aufgabe des Luftfahrt-Bundesamts wäre dann nicht mehr nur, wie bisher in § 2 des Gesetzes über das Luftfahrt-Bundesamt geregelt, die Prüfung, Überwachung, Aufsichtsführung oder Erteilung von Genehmigungen. Zu den Aufgaben des Luftfahrt-Bundesamt würde vielmehr auch gehören, die Luftfahrt im Rahmen seiner Zuständigkeiten und Befugnisse zu ermöglichen und zu fördern und gegenüber anderen staatlichen Stellen für die Belange und Interessen der Luftfahrt einzutreten. Das passt zu der sich bereits nach der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 ergebenden Pflicht aller Luftfahrtbehörden, die geltenden Rechtsvorschriften stets mit der Ausrichtung auf die in Artikel 1 genannten Ziele auszulegen und anzuwenden.

Wenn dann noch die Luftfahrtbegeisterung der Menschen hinzukommt, die in den Luftfahrtbehörden arbeiten, dann sollte sich mit dieser Aufgabenerweiterung für die Luftfahrt auch innerhalb der bestehenden Regulierung wieder mehr Freiraum finden lassen. Denn wer mit Begeisterung für die Luftfahrt und dem klaren Auftrag, die Luftfahrt zu ermöglichen und zu fördern, an die Auslegung und Anwendung der bestehenden Vorschriften herangeht, der stellt meistens fest, dass vieles auch anders geht, dass mehr erlaubt ist und viel mehr Möglichkeiten bestehen – und Neues sich längst ausprobieren ließe.

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