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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Vor dem Gericht der Europäischen Union hat Ryanair mit Erfolg gegen die Corona-Hilfe für Condor geklagt. Mit ihrem Urteil vom 9. Juni 2021 erklärten die Richterinnen und Richter den Beschluss der EU-Kommission für nichtig, mit dem die Kommission die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar befunden hatte (ECLI:EU:T:2021:344, Rs. T-665/20).

Zurückzahlen muss Condor das Geld allerdings derzeit noch nicht. Stattdessen hat die Kommission die Gelegenheit, einen neuen Beschluss zu fassen. Auch wurde über die weiteren Klagegründe nicht entschieden. Wenn man so will, bleibt damit weiter offen, ob Corona-Hilfen für eine Fluggesellschaft in Insolvenz in Ordnung gehen oder nicht. Um das zu verstehen, lohnt ein Blick auf die Einzelheiten.

Gerichtshof und Gericht

Ryanair hat seine Klage beim Gericht der Europäischen Union erhoben. Dieses Gericht ist Bestandteil des Gerichtshofs der Europäischen Union, der neben dem Parlament, dem Rat und weiteren Stellen zu den sogenannten Organen der Europäischen Union gehört (siehe Artikel 13 des Vertrages über die Europäische Union (EUV)).

Der Gerichtshof (kurz auch oft "EuGH" genannt) und das Gericht (das "EuG") haben ihren Sitz in Luxemburg. Die Richterinnen und Richter kommen aus allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Aufgabe des Gerichtshofs ist die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Europäischen Verträge (Art. 19 EUV) und die Überwachung der Rechtmäßigkeit der Gesetzgebungsakte sowie der Handlungen der übrigen Unionsorgane (Art. 263 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)).

Wettbewerber sind klagebefugt

Ryanair hat mit seiner Klage die Nichtigerklärung des Beschlusses verlangt, mit dem die Kommission zwei Darlehen für Condor für eine zulässige Staatsbeihilfe erklärt hatte.

Bevor allerdings das Gericht über die Frage der Nichtigkeit des Beschlusses befindet (die "Begründetheit" der Klage), ist die Zulässigkeit der Klage zu klären. Vor dem Gericht der Europäischen Union können Menschen und Unternehmen nur dann eine Klage erheben, wenn die besonderen Voraussetzungen dafür erfüllt sind. Dies ist nicht in jedem Fall gegeben, sondern setzt eine besondere Betroffenheit voraus: Nach Artikel 263 Absatz 4 AEUV kann jede natürliche oder juristische Person gegen sie unmittelbar und individuell betreffende Handlungen eine Klage beim Gericht der Europäischen Union wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs erheben.

Ryanair brachte darauf gestützt vor, als "Beteiligte" im Sinne von Artikel 108 Abs. 2 AEUV klagebefugt zu sein; als Wettbewerberin von Condor würden ihre Interessen verletzt, weil sie nicht gleichermaßen Unterstützung von der Bundesrepublik Deutschland erhalten habe.

Artikel 108 Absatz 2 AEUV lautet:

"Stellt die Kommission fest, nachdem sie den Beteiligten eine Frist zur Äußerung gesetzt hat, dass eine von einem Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 unvereinbar ist oder dass sie missbräuchlich angewandt wird, so beschließt sie, dass der betreffende Staat sie binnen einer von ihr bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten hat."

Das Gericht in Luxemburg gelangt auf dieser Grundlage (wie schon in anderen Klageverfahren) zu der Beurteilung, dass an der Zulässigkeit der von Ryanair erhobenen Klage "kein Zweifel" bestehe, soweit Ryanair geltend mache, dass die Kommission ein "förmliches Prüfverfahren" nach Artikel 108 Abs. 2 AEUV nicht eingeleitet hat, aber hätte einleiten müssen.

Das Gericht stellt in seinem Urteil vom 9. Juni 2021 (Rs. T-665/20) jedoch schon im Hinblick auf die Zulässigkeit der Klage außerdem klar, dass die Begründung des mit der Klage angefochtenen Beschlusses der Kommission "von Amts wegen" geprüft werden muss. Das Gericht muss die Begründung, welche die Kommission für ihren Beschluss gibt, deshalb auch dann prüfen, wenn die Klägerin dies gar nicht eingefordert hat. Das Gericht führt außerdem aus, dass diese Formfrage mit der "materiellen Rechtmäßigkeit" des Beschlusses nichts zu tun hat. Wenn sich herausstellt, dass die Begründung des Beschlusses nicht ausreicht, dann ist der Beschluss deshalb nichtig, aber damit ist nicht gesagt, dass der Beschluss nicht, mit korrekter Begründung, inhaltlich trotzdem den rechtlichen Anforderungen entsprechen kann.

EU-Kommission muss einen besser begründeten Beschluss erlassen

Mit genau diesem Inhalt äußert sich das Gericht dann nachfolgend tatsächlich zur Begründetheit der Klage. Den angefochtenen Beschluss erklären die Richterinnen und Richter für nichtig, stellen aber zugleich klar, dass die Beihilfe derzeit von Condor noch nicht zurückgefordert werden muss. Stattdessen hat die Kommission die Gelegenheit, einen Beschluss mit besserer Begründung nachzuschieben. Der Tenor des Urteils sagt dazu:

"1. Der Beschluss C(2020) 2795 final der Kommission vom 26. April 2020 über die staatliche Beihilfe SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Deutschland – Entschädigung für die der Condor Flugdienst GmbH durch die COVID-19-Pandemie entstandenen Schäden wird für nichtig erklärt.

2. Die Wirkungen der Nichtigerklärung dieses Beschlusses sind bis zum Erlass eines neuen Beschlusses durch die Europäische Kommission gemäß Art. 108 AEUV auszusetzen. Die Wirkungen werden – für den Fall, dass die Kommission beschließen sollte, diesen neuen Beschluss im Rahmen von Art. 108 Abs. 3 AEUV zu erlassen – für einen Zeitraum von nicht mehr als zwei Monaten ab Verkündung des vorliegenden Urteils und – wenn die Kommission beschließen sollte, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen – für einen angemessenen zusätzlichen Zeitraum ausgesetzt."

Die genauere Lektüre des Urteils lässt allerdings insoweit möglicherweise durchaus mehr erahnen. Zunächst legt das Gericht schon die Hürden für die Begründung eines Beschlusses nach Artikel 108 Abs. 2 AEUV nicht allzu hoch.

Zu den an die Begründung anzulegenden Maßstäben heißt es im Urteil vom 9. Juni 2021 (T-665/20):

“[Es] muss der Beschluss, kein förmliches Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten, lediglich die Gründe enthalten, aus denen die Kommission keine ernsten Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Frage der Vereinbarkeit der betreffenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt sieht, und selbst eine kurze Begründung dieser Entscheidung ist im Hinblick auf das Begründungserfordernis des Art. 296 AEUV als ausreichend anzusehen, wenn sie klar und eindeutig die Gründe zum Ausdruck bringt, aus denen die Kommission zu der Auffassung gelangt ist, dass keine derartigen Schwierigkeiten vorlägen, da die Frage der Stichhaltigkeit dieser Begründung mit diesem Erfordernis nichts zu tun hat." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 41)

Nach diesen Maßstäben prüft das Gericht den mit der Klage angefochtenen Beschluss und kommt zu dem Ergebnis, dass die Begründung nicht ausreicht.

Staatsbeihilfen wegen SARS-CoV-2/ COVID-19: Kausalzusammenhang und Wirtschaftsfolgen

Aber das Gericht lässt zugleich überdeutlich erkennen, dass es der Beurteilung durch die Regierungen der Mitgliedstaaten und die Kommission zunächst weitreichend Glauben schenkt und diese nicht in Zweifel ziehen wird. Denn ohne weitere Angabe von Einzelheiten oder Kausalzusammenhängen führt das Gericht aus:

"Im vorliegenden Fall liegen zwingende Erwägungen der Rechtssicherheit vor, die eine zeitliche Beschränkung der Wirkungen der Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen. Zum einen hätte nämlich die unmittelbare Infragestellung der Vereinnahmung der durch die in Rede stehende Beihilfemaßnahme vorgesehenen Geldbeträge nachteilige Auswirkungen auf das Wirtschaftsleben Deutschlands, und zwar in einem wirtschaftlichen und sozialen Kontext, der bereits durch die negativen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie geprägt ist. Zum anderen ist zu berücksichtigen, dass der angefochtene Beschluss aufgrund seiner unzureichenden Begründung für nichtig erklärt wird." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 71)

Ob oder wie oder auf wen genau sich das Schicksal der Ferienfluggesellschaft Condor auswirkt oder auswirken könnte, wird vom Gericht mithin nicht hinterfragt, sondern stattdessen von einer möglichen Rückforderung der an Condor gewährten Beihilfen gleich pauschal und allgemein "das Wirtschaftsleben Deutschlands" betroffen gesehen. Wörtlich genommen lassen sich deshalb die rechtlichen Erwägungen des Gerichts ohne weiteres auf alle Unternehmen verallgemeinern, die von der SARS-CoV-2/ COVID-19-Pandemie und den zu ihrer Eindämmung erlassenen staatlichen Maßnahmen betroffen sind.

Zugleich gibt das Gericht der Kommission sehr deutliche Arbeitshilfen mit auf den Weg, wie die Prüfung von Staatsbeihilfen vorzunehmen ist, die zum Ausgleich von Schäden wegen der SARS-CoV-2/ COVID-19-Pandemie gewährt werden:

"Nach Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV, der die Rechtsgrundlage des angefochtenen Beschlusses bildet, sind Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, mit dem Binnenmarkt vereinbar. Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV ist eng auszulegen, da es sich um eine Ausnahme von dem in Art. 107 Abs. 1 AEUV aufgestellten allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt handelt. Deshalb dürfen nur die unmittelbar durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse verursachten wirtschaftlichen Nachteile im Sinne dieser Vorschrift ausgeglichen werden. Es muss also ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den durch das außergewöhnliche Ereignis verursachten Schäden und der staatlichen Beihilfe bestehen, und die entstandenen Schäden müssen möglichst genau bewertet werden […]." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 42)

Das Gericht betont mithin den Ausnahmecharakter der Beihilfen, die zum Ausgleich für Schäden durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse verursacht sind. Das Gericht stellt außerdem klar, dass das schadensbegründende Ereignis, auf das sich die Kommission in ihrem Beschluss über die Staatsbeihilfe berufen will, die entscheidende und unmittelbare Ursache für den Schaden sein muss, der durch die in Rede stehende Beihilfe beseitigt werden solle. Ein solcher unmittelbarer Zusammenhang bestehe nur, wenn der Schaden die unmittelbare Folge des fraglichen Ereignisses ist, ohne vom Hinzutreten anderer Ursachen abzuhängen.

Das Gericht lässt jedoch in seinem Urteil vom 9. Jnui 2021 (Rs. T-665/20) ausdrücklich offen, ob diese Voraussetzungen bei den zwei zinsgünstigen staatsbesicherten Darlehen, die Condor erhalten hatte, tatsächlich gegeben sind oder nicht. Nach Auffassung der Richterinnen und Richter können sie gerade diese Frage nämlich aufgrund der unzureichenden Begründung des Beschlusses der Kommission nicht beurteilen.

Zweifel oder nur "Segelanweisungen"?

Die weiteren Ausführungen zu den Mängeln der Begründung sind dabei durchaus interpretationsoffen.

Denn zunächst führt das Gericht aus, es sei klar, dass die von Ryanair mit der Klage beanstandete Beihilfemaßnahmen darauf abzielten, Condor für die Schäden zu entschädigen, die unmittelbar durch die Annullierung und Verschiebung ihrer Flüge aufgrund der im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie eingeführten Reisebeschränkungen entstanden sind (Urteil vom 9. Juni 2021, T-665/20, Rn. 46-49). Daran findet das Gericht im weiteren auch nichts auszusetzen. Auch die Bemessung des Schadens durch einen Vergleich der Gewinnprognosen, die vor und nach der Ankündigung der Reisebeschränkungen und weiteren staatlichen Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie erstellt wurden, findet das Gericht augenscheinlich zumindest als Begründung des Kommissionsbeschlusses ausreichend (Urteil vom 9. Juni 2021, T-665/20, Rn. 50-52). Für den weitaus größeren Teil der an Condor gewährten Beihilfen in Höhe von 259,7 Millionen Euro bleibt die Begründung des von Ryanair angefochtenen Kommissionsbeschlusses damit ohne Beanstandungen des Gerichts.

Anders sieht es das Gericht jedoch für einen zusätzlichen Betrag von 17 Millionen Euro, der laut der Angaben im Beschluss der Kommission zum Ausgleich für zusätzliche Kosten gewährt wurde, die der Condor durch die Verlängerung des bereits einige Zeit vor der SARS-CoV-2/ COVID-19-Pandemie eröffneten Insolvenzverfahrens entstanden seien. Dazu führt das Gericht aus:

"Im angefochtenen Beschluss wird jedoch nicht erläutert, inwiefern die im Rahmen der Verlängerung des Insolvenzverfahrens von Condor entstandenen zusätzlichen Kosten unmittelbar durch die Annullierung oder die Verschiebung ihrer Flüge aufgrund der im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie eingeführten Reisebeschränkungen verursacht worden seien." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 55)

Insbesondere sei dem Beschluss der Kommission zu entnehmen, dass ein Verkauf der Condor an einen Investor gescheitert sei, nachdem der Investor gegen Ende März 2020 seine Entscheidung bekanntgegeben hatte, von dem beabsichtigten Geschäft zurückzutreten, und dies zur Verlängerung des Insolvenzverfahrens geführt habe; es werde aber von der Kommission nicht erläutert, weshalb der Verkauf gescheitert sei. Auch der Kausalzusammenhang zwischen der Pandemie und den als Schaden angesetzten zusätzlichen Kosten ist nach Auffassung des Gerichts nicht dargelegt:

"Ebenso wenig genügt es, dass im angefochtenen Beschluss darauf hingewiesen wird, dass es „berechtigt“ sei, diese Kosten hinzuzufügen, ohne hinreichend klar und genau zu erläutern, aus welchen Gründen die Kommission der Ansicht war, dass die genannten Annullierungen und Verschiebungen die entscheidende Ursache für diese [im Rahmen der Verlängerung des Insolvenzverfahrens von Condor entstandenen zusätzlichen Kosten] seien." [...] [D]ie Kommission [hat] im angefochtenen Beschluss ebenfalls nicht erläutert, wie die durch die Verlängerung des Insolvenzverfahrens verursachten zusätzlichen Kosten bemessen wurden und welcher Art sie waren. Im Übrigen hat sie die Frage nicht beantwortet, ob sämtliche oder nur ein Teil dieser Kosten als unmittelbar durch die Annullierung und die Verschiebung der Flüge von Condor verursacht angesehen wurde." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 58 - 60)

Schließlich zeigt das Gericht auch auf, dass die Kommission sich mit den Einzelheiten im Detail befassen und ihre Begründung darauf beziehen muss:

"Insbesondere hat die Kommission in Rn. 21 des angefochtenen Beschlusses zwar darauf hingewiesen, dass diese Kosten auf dem Scheitern des Verkaufs von Condor beruhten, sie hat jedoch weder den Grund für dieses Scheitern noch darüber hinaus dargelegt, ob Condor nach diesem Scheitern verpflichtet war, das Insolvenzverfahren fortzusetzen, oder ob sie dieses trotz dieses Scheiterns hätte beenden können. Die Tatsache, dass diese Verlängerung nach Rn. 21 des angefochtenen Beschlusses zwei bis drei Monate dauern sollte, während nach den Rn. 92 und 93 dieses Beschlusses der spätere Verkauf von Condor im Juni 2022 als möglich angesehen wurde, scheint darauf hinzudeuten, dass Condor plante, sich deutlich vor und unabhängig von der möglichen Abwicklung eines solchen Verkaufs sowie unabhängig vom Verkauf selbst nicht mehr in diesem Verfahren zu befinden." (EuG, Urteil vom 09.06.2021, T-665/20, Rn. 59)

Was das Urteil für die weitere Entwicklung bedeutet

Mit diesen klaren Kritikpunkten zu der Begründung des von Ryanair angefochtenen Beschlusses zeigt das Gericht der Kommission deutlich auf, welche Aspekte der Begründung fehlen. Zugleich aber bleibt der Kommission damit ein weiter Spielraum, die Tatsachenfeststellungen und ihre darauf bezogene Beurteilung in geeigneter Weise so aufzuschreiben, dass jedenfalls an der Begründung nichts auszusetzen ist.

Beinahe könnte man meinen, dass das Gericht der Kommission die Hausaufgabe mitgegeben hat, doch bitte in ihren Beschlüssen ausreichend viel und dies auch genau so aufzuschreiben, dass das Gericht die Beschlüsse zumindest nicht schon aufgrund mangelhafter Begründung kassieren muss.

Das letzte Wort ist damit freilich nicht gesprochen, denn eine inhaltliche Überprüfung eines (korrekt begründeten) Beschlusses der Kommission kann durchaus auch rechtlich erhebliche Fehler zu Tage fördern. In jüngeren Entscheidungen betreffs von Beihilfen im Bereich der Luftfahrt waren dem Gericht dabei allerdings vor allem Verfahrensfehler aufgefallen, wie etwa im Klageverfahren der Lufthansa bezüglich der an den Flughafen Frankfurt-Hahn (lange vor der Corona-Pandemie) gewährten Staatsbeihilfen (Urteil des Gerichts vom 19.05.2021, Rs. T-218/18, ECLI:EU:T:2021:282). Auch ist gegen Entscheidungen des Gerichts ist grundsätzlich auch die Berufung zum Gerichtshof der Europäischen Union möglich.

Bevor Klarheit und Rechtssicherheit zu den im Zusammenhang mit der SARS-CoV-2/ COVID-19-Pandemie gewährten Staatsbeihilfen erreicht werden, wird deshalb voraussichtlich noch geraume Zeit vergehen.

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