Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. In ihrer Tutorial-Serie Basiswissen Luftrecht erklärt sie zudem juristische Grundlagen.
Nur wenige Branchen sind so engmaschig reguliert wie die Luftfahrt. Von der Fluggesellschaft bis hin zum Catering für Privatjets – für die meisten Handgriffe gelten Sicherheitsvorschriften, die sich sowohl auf die betrieblichen Abläufe und die Handhabung der Flugzeuge (Flugsicherheit, aviation safety) als auch auf die Abwehr von Terroranschlägen oder Sabotage (Luftsicherheit, aviation security) beziehen. Wenn es um Flugzeuge, Flugrouten und Flughäfen geht, kommen Umwelt- und Lärmschutzanforderungen hinzu.
Es sind aber nicht nur die Unternehmen und das Personal in der Luftfahrt, die diese Rechtsvorschriften einhalten müssen. Auch die Luftfahrtbehörden sind dazu verpflichtet, und das hat vereinfacht gesagt drei Bausteine: Es sind die Rechtsanforderungen zu beachten, welche sich an die Unternehmen und das Personal der Luftfahrt richten und beispielsweise Organisationsvorgaben oder Verhaltensvorschriften beinhalten (materielles Recht). Im Umgang mit den beaufsichtigten Unternehmen und Menschen sind bestimmte Verfahrensvorschriften einzuhalten (formelles Recht). Außerdem sind Anforderungen an die Organisation und Arbeitsweise der Behörden zu erfüllen.
Die Luftfahrtbehörden überwachen und prüfen
In manchen Bereichen der Luftfahrt erbringen Behörden oder andere staatliche Stellen noch klassische Leistungsverwaltung – so wird es herkömmlich genannt, wenn der Staat mit seinen Stellen für seine Bürger und Unternehmen jeweils konkrete Leistungen erbringt. Wenn beispielsweise die (im Eigentum der Bundesrepublik Deutschland stehende) Deutsche Flugsicherung GmbH die Flugzeuge während des Fluges über Radar, Funk und so weiter begleitet und in der Flugausführung unterstützt, dann sind das nach jetzigem Rechtsstand hoheitliche Aufgaben, die ein von der Bundesrepublik Deutschland beauftragtes Unternehmen erledigt.
Weit überwiegend ist es aber stattdessen die Aufgabe der Luftfahrtbehörden, auf Antrag von Unternehmen bestimmte Erlaubnisse und Genehmigungen zu erteilen und nachfolgend die genehmigten Unternehmen zu überwachen und zu beaufsichtigen, ob diese sich an die zwingenden Rechtsvorschriften halten. Die Verantwortlichkeiten der Aufsichtsbehörden sind unterschiedlich verteilt, für Flughäfen beispielsweise sind in Deutschland bei den meisten Themen die Länder zuständig, während das Luftfahrt-Bundesamt die Aufsicht über Luftfahrtunternehmen, Herstellungs- und Instandhaltungsbetriebe, Flugschulen und viele andere führt.
Ein gutes Beispiel: Teil-ARO der Verordnung (EU) Nr. 965/2012
Im klassischen deutschen Verwaltungsrecht nur stellenweise geregelt sind die Anforderungen an die Organisation und Ausstattung der Behörden. Im EU-Recht ist das anders, was sich ganz einfach aus dem Ziel ableitet, möglichst einheitliche Bedingungen in allen 27 Mitgliedstaaten zu erreichen. Die wesentlichen Unionsverordnungen beinhalten deshalb immer auch Vorgaben zum Aufbau und der Arbeitsweise der Luftfahrtbehörden.
Ein gutes Beispiel für die Art und Weise und die Inhalte, mit denen die für die Luftfahrt bestehenden EU-Verordnungen die Rechtspflichten der Luftfahrtbehörden regeln, ist der Anhang II (Teil-ARO) zur Verordnung (EU) Nr. 965/2012. Dort wird der nach nationalem Recht jeweils zuständigen Luftfahrtbehörde zunächst auferlegt, den in der Luftfahrt tätigen Personen alle für sie geltenden Rechtsvorschriften und Vorgaben zur Verfügung zu stellen (ARO.GEN.150). Die Informationsverteilung zum geltenden Recht ist danach eine der ersten Aufgaben der Behörde.
Außerdem finden sich Regelungen zum Umgang mit den von der Easa erstellten "annehmbaren Nachweisverfahren" (acceptable means of compliance, AMC) (ARO.GEN.120). Für die Luftfahrtbehörden in den EU-Mitgliedstaaten ist das eine wichtige Hilfestellung zur Einhaltung der eigentlichen Rechtsvorschriften, von den Inhalten der AMC darf aber abgewichen werden (von den Rechtsvorschriften nicht).
Im Teil-ARO finden sich auch Spezialvorschriften etwa zur Beaufsichtigung von Flugbetrieben (Unterabschnitt OPS) oder zur Durchführung von Vorfeldinspektionen an Luftfahrzeugen (Unterabschnitt RAMP).
Managementsystem und Aufsichtsführung
Von übergreifender Bedeutung ist aber der allgemeine Unterabschnitt des Teil-ARO (GEN) mit den Regelungen zur Organisation der Behörde und der Aufsichtsführung.
Nach ARO.GEN.200 muss die Luftfahrtbehörde ein Managementsystem einrichten:
ARO.GEN.200 Die zuständige Behörde hat ein Managementsystem einzurichten und zu verwalten, das mindestens Folgendes umfasst: 1. festgelegte Grundsätze und Verfahren zur Beschreibung ihrer Organisation sowie Mittel und Methoden, die sie anwendet, um die Einhaltung der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen zu erreichen [...];
2. ausreichendes Personal für die Durchführung ihrer Aufgaben und die Erfüllung ihrer Verpflichtungen [...];
3. geeignete Einrichtungen und Büroräume für die Durchführung der zugewiesenen Aufgaben;
4. eine Funktion zur Überwachung der Einhaltung der einschlägigen Anforderungen durch das Managementsystem und der Angemessenheit der Verfahren, einschließlich der Einrichtung eines internen Auditverfahrens und eines Risikomanagementsystems […] und
5. eine Person oder einen Personenkreis, die/der gegenüber der Leitung der zuständigen Behörde letztverantwortlich für die Überwachung der Einhaltung ist.
Daneben finden sich weitere Vorgaben, unter anderem auch an die Dokumentation von Vorgängen und ihre Aufbewahrung (ARO.GEN.220) – die Aktenführung hat Verwaltungsstellen schon immer ausgezeichnet und das ist auch heutzutage nicht anders.
Schließlich finden sich Rechtsvorschriften zur Planung und Durchführung der Aufsicht über die Unternehmen und das Personal der Luftfahrt. Die Luftfahrtbehörde muss nach einem Aufsichtsprogramm arbeiten (ARO.GEN.300, ARO.GEN.305) und darf bei Beanstandungen gegenüber Unternehmen oder Personen nur nach einem vorgegebenen Verfahren bestimmte Maßnahmen ergreifen (ARO.GEN.350, ARO.GEN.355, ARO.GEN.360).
Beachtung der Vorgaben des materiellen Rechts
Bei jeder Maßnahme der Aufsichtsführung muss die Luftfahrtbehörde das materielle Recht einhalten und sich dabei auch an die Verfahrensvorschriften halten. Das materielle Recht sind all jene Anforderungen, welche die Fluggesellschaften, Flughäfen und sonstigen Unternehmen oder das Personal (Piloten, Instandhaltungspersonal und so weiter) erfüllen müssen. Im Rahmen der Aufsicht darf die Luftfahrtbehörde beanstanden, wenn diese Vorgaben nicht eingehalten sind – mehr aber auch nicht. Schon allein diese Frage bedarf meistens detaillierter und vertiefter Prüfung, besonders dann, wenn die Rechtsanforderungen auslegungsbedürftig und auslegungsfähig sind oder auf andere Weise einen Entscheidungsspielraum für das Unternehmen eröffnen.
Beispielsweise gestattet 145.A.30(g) des Anhangs II (Teil-145) der Verordnung (EU) Nr. 1321/2014 die Ausführung von "kleineren geplante 'Line Maintenance'-Arbeiten und einfache Mängelbehebung" durch nur in bestimmten Umfang nach Anhang III (Teil-66) dieser Verordnung qualifiziertes freigabeberechtigtes Personal. Das führt zu der Frage, was "einfache Mängelbehebung" ist (oder was nicht). Die Easa hat in den AMC zu 145.A.30(g) eine Auflistung bereitgestellt, zu der etwa auch "einfache Reparaturen und Austausch von Kabinenausstattung" gehören ("simple repairs and replacement of overhead storage compartment doors and cabin furnishing items"). Was aber genau sind einfache Reparaturen, und ab wann ist es nicht mehr einfach? Diese Entscheidung muss der Teil-145-Betrieb mit seiner Fachexpertise treffen und dazu konkrete Anweisungen an seine Leute erteilen.
Streit mit der Aufsichtsbehörde entsteht zu solchen und ähnlichen Fragestellungen meist, weil die Luftfahrtbehörden viel zu oft geneigt sind, nicht auf die Fachexpertise der beaufsichtigten Unternehmen zu vertrauen. Eine Rechtsregel, nach der die Luftfahrtbehörden alles vorgeben dürften, gibt es aber nicht, oder anders formuliert: Im demokratischen Rechtsstaat muss sich der Staat rechtfertigen, wenn er in die Freiheit der Unternehmen eingreifen will. Die Freiheitsausübung der Unternehmen hingegen ist der Normalfall. Bezogen auf das Beispiel wäre es deshalb die richtige Handhabung, wenn sich die Unternehmensauffassung dazu, was "einfache Reparaturen" nach 145.A.30(g) sind, durchsetzt, solange nicht die Luftfahrtbehörde mit Fakten und Daten begründen kann, warum das nicht so sein sollte. Für eine solche Begründung genügt dann auch nicht der "rhetorische Kniff", einfach pauschal auf die Flugsicherheit zu verweisen.
Wer beaufsichtigt die Aufsichtsbehörden?
Ob die Aufsichtsbehörde mit ihren Maßnahmen zu weit gehen kann, ohne dass es Folgen hat, oder andererseits eine wirksame Kontrolle erfolgt, liegt allerdings vor allem an zweierlei: Zum einen spielt die Ausbildung und Sozialisierung der Behördenmitarbeiter eine große Rolle, denn damit lassen sich Verhältnismäßigkeit im Vorgehen, ein sachlicher und höflicher Umgang mit den beaufsichtigten Personen und die inhaltliche Richtigkeit der Bearbeitung gewährleisten. Immer wieder sind es die einzelnen Menschen in den Behörden, die dafür sorgen, dass die Dinge richtig laufen.
Zum anderen sind die Verfahrensvorschriften des formellen Rechts entscheidend, und die Möglichkeit für die beaufsichtigten Unternehmen und Menschen, im Extremfall auch wirkungsvollen Rechtsschutz vor Gericht zu bekommen. Gerade diese zentralen Anforderungen sind in den Luftfahrt-Verordnungen der Europäischen Union allerdings nicht abschließend geregelt, denn dafür fehlt es der Europäischen Union grundsätzlich an der Zuständigkeit. In der Bundesrepublik Deutschland gelten deshalb ergänzend immer auch die Verwaltungsverfahrensgesetze und die Verwaltungsgerichtsordnung. Gegen Entscheidungen und andere Maßnahmen der Luftfahrtbehörden ist (mit sehr wenigen Ausnahmen) der Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht möglich, wobei das Ergebnis aber immer vom Einzelfall abhängt.
Daneben gibt es die Beaufsichtigung durch die Kommission der Europäischen Union, die sich auf von der Easa ausgeführte Audits der Arbeit der nationalen Luftfahrtbehörden in den EU-Mitgliedstaaten stützt. Das Augenmerk liegt dabei aber auf der einheitlichen Rechtsanwendung.
Ob diese Kontrollmechanismen noch ausreichen, oder sich zwischenzeitlich allerorten ungesunde Bürokratiehörigkeit eingeschlichen hat, die den Luftfahrtbehörden zu viele Entscheidungsmöglichkeiten überlässt – darüber gehen gegenwärtig die Meinungen wohl auseinander. Manche meinen, die über die Jahre erreichte statistische Seltenheit von Unfällen in der Luftfahrt sei auf das Tun der Luftfahrtbehörden zurückzuführen. Andere sehen darin mehr die Auswirkung von immer weiter ausgereifter Technologie und flugbetrieblicher Praxis. Das leider an vielen Punkten fehlende Wachstum und die in der Luftfahrt oft wenig ausgelebte Innovationsfreude lassen auch eher vermuten, dass doch schon ein gewisses Übermaß an Regulierung und Behördenaufsicht erreicht ist.
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