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Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Nach der Bundestagswahl im September 2021 hat es bis jetzt (und für manche überraschend lange) gedauert, bevor die Parteien SPD, Bündnis 90/ Die Grünen und FDP ihre Koalitionsverhandlungen abschließen konnten. Seit wenigen Tagen ist der Koalitionsvertrag 2021 öffentlich, jede Koalitionspartei stellt ihn auf ihrer Webseite zur Verfügung. Für die Luftfahrt bringt das zwei Fragen: Was steht darin, das die Luftfahrt betrifft (und reicht das aus)? Und wer muss sich daran halten?

Koalitionsvereinbarungen sind rechtlich nicht verbindlich

In der juristischen Lesart wird die Frage nach der Verbindlichkeit den Anfang machen. Dabei ist unter Verfassungsrechtlern die wohl einhellige Auffassung, dass Koalitionsvereinbarungen keine rechtliche Bindungswirkung entfalten. Einfacher gesagt: Niemand muss sich daran halten.

Das Bundesverfassungsgericht hat das in einer Entscheidung vom 06.12.2013 (2 BvQ 55/13) auch bereits indirekt bestätigt, indem es die Freiheit der Abgeordneten in der Ausübung ihres Mandats betont und zugleich an Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung erinnert:

"[…] Nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit […]. Parteien sind nicht Teil des Staates […]; sie wirken in den Bereich der Staatlichkeit aber lediglich hinein […]. […] Koalitionsvereinbarungen bedürfen vielmehr weiterer und fortlaufender Umsetzung durch die regelmäßig in Fraktionen zusammengeschlossenen Abgeordneten des Deutschen Bundestages, die als Vertreter des ganzen Volkes jedoch an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Diese Vorschrift gewährleistet für jeden der nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewählten Abgeordneten sowohl die Freiheit in der Ausübung seines Mandats als auch die Gleichheit im Status der Vertreter des ganzen Volkes […]. […] Wie die politischen Parteien [den] parlamentarischen Willensbildungsprozess innerparteilich vorbereiten, unterliegt unter Beachtung der […] Vorgaben aus Art- 21 und 38 GG sowie des Parteiengesetzes grundsätzlich ihrer autonomen Gestaltung. [...]"

Das Bindeglied zwischen einer Koalitionsvereinbarung der politischen Parteien und den Abgeordneten im Bundestag ist allerdings die Fraktionsdisziplin: Wenn ein Abgeordneter oder eine Abgeordnete abweichend abstimmen, darf für den Fall der Wiederholung mit Maßnahmen bis hin zum Ausschluss aus der Fraktion gedroht werden. Das ist verfassungsrechtlich akzeptiert, solange die Maßnahmen so milde bleiben, dass die Freiheit des Abgeordnetenmandats nicht gefährdet ist (ein solcher Fraktionszwang wäre hingegen verfassungswidrig). Über die Fraktionsdisziplin kann deshalb auch die Umsetzung von Koalitionsvereinbarungen erreicht werden. Das Bundesverfassungsgericht erläutert dazu in seiner Entscheidung vom 06.12.2013 (2 BvQ 55/13):

"[…] Die von Abgeordneten – in Ausübung des freien Mandats – gebildeten Fraktionen [sind] Faktioren der politischen Willensbildung […]. Im organisatorischen Zusammenschluss geht die Freiheit und Gleichheit des Abgeordneten jedoch nicht verloren. Sie bleibt innerhalb der Fraktion bei Abstimmungen und einzelnen Abweichungen von der Fraktionsdisziplin erhalten […]. Es ist nicht erkennbar, dass [die mit dem Antrag auf einstweilige Anordnung angegriffene innerparteiliche Abstimmung über das Zustandekommen einer Großen Koalition] für die betroffenen Abgeordneten Verpflichtungen begründen könnte, die über die mit der Fraktionsdisziplin verbundenen hinausginge. [...]"

Das Bundesverfassungsgericht sagt damit deutlich, dass keine Abgeordnete und kein Abgeordneter sich an eine Koalitionsvereinbarung halten muss und auch allenfalls mit Maßnahmen der Fraktionsdisziplin zu rechnen hat, falls er oder sie das nicht tut.

Was steht im Koalitionsvertrag 2021 zur Luftfahrt?

Doch mit Koalitionsvereinbarungen ist es wie mit so manchem anderem Dokument, das Juristen für rechtlich nicht bindend halten: Oft halten sich viele Menschen gerade daran mit besonderer Aufmerksamkeit. Die politische Wirkung einer Koalitionsvereinbarung wird deshalb wohl auch niemand unterschätzen. Die Parteien werden einander daran messen, und von der Regierungsbildung bis zur Gesetzgebung der Folgejahre wird vieles von den Festlegungen vorgeprägt. Für die Luftfahrt lohnt sich deshalb der Blick in den frisch veröffentlichten Koalitionsvertrag von SPD, Bündnis90/ Die Grünen und FDP: Was ist von dieser Koalition zu erwarten?

Die Aussagen des Koalitionsvertrags 2021, die konkret nur die Luftfahrt betreffen (Seite 53 und 54), lauten wie folgt:

"Luftverkehr

Wir wollen die deutsche Luftverkehrswirtschaft und -industrie als Schlüsselbranchen nachhaltig und leistungsfähig weiterentwickeln, in einem umfassenden Beteiligungsprozess ein Luftverkehrskonzept 2030+ zur Zukunft der Flughäfen in Deutschland erstellen, die Schienenanbindung von Drehkreuzen fördern und durch bessere Bahnverbindungen die Anzahl von Kurzstreckenflügen verringern.

Deutschland soll Vorreiter beim CO2-neutralen Fliegen werden bei Wahrung von fairen Rahmenbedingungen im internationalen Wettbewerb. Unser Ziel ist die Schaffung von fairen Rahmenbedingungen im internationalen Wettbewerb für einen wirksamen Klimaschutz im Luftverkehr, der Emissionen effektiv reduziert sowie Carbon Leakage vermeidet. Bis zur europäischen Entscheidung über die Einführung einer Kerosinsteuer in Anlehnung an den Energiegehalt werden wir uns dafür einsetzen, auch europaweit eine Luftverkehrsabgabe einzuführen, wie sie in Deutschland erhoben wird. Wir werden uns bei der Europäischen Union dafür einsetzen, dass Flugtickets nicht zu einem Preis unterhalb der Steuern, Zuschläge, Entgelte und Gebühren verkauft werden dürfen. Mit Blick auf die aktuelle pandemiebedingte Krise der Luftfahrtbranche werden wir eine Erhöhung der Luftverkehrsabgabe erst nach 2023 prüfen. Einnahmen aus der Luftverkehrssteuer werden wir für die Förderung von Produktion und Einsatz von CO2-neutralen strombasierten Flugkraftstoffen sowie für Forschung, Entwicklung und Flottenmodernisierung im Luftverkehr einsetzen. Wir unterstützen ambitionierte Quoten für Power-to-Liquid (PtL-Quoten) im Luft- und Schiffsverkehr, um einen Markthochlauf anzureizen. Wir wollen Fluglärm reduzieren und den Anteil lärmabhängiger Flughafenentgelte erhöhen. Wir fördern einen klimaneutralen Flughafenbetrieb.

Die Aufgabe der Deutschen Flugsicherung wird um das Thema eines effektiven Lärmschutzes erweitert. Eine Änderung des Fluglärmschutzgesetzes werden wir auf Basis des Evaluierungsberichts der Bundesregierung betrachten. Wir werden uns auf EU-Ebene für die Umsetzung des „Single European Sky“ und einen niedrigeren Schwefelgehalt von Kerosin einsetzen. Detektion und Abwehr von Drohnen ist hoheitliche Aufgabe."

Nachlesen lässt sich damit: Mehr Klimaschutz, mehr Lärmschutz, mehr Steuern, weniger Preis- und Wettbewerbsfreiheit kommen auf die Luftfahrt zu, aber auch mehr staatliche Förderung (und das meint wohl auch: mehr Steuergeld).

Eine leistungsfähige Luftfahrt braucht mehr Freiheit

Doch erfreulicherweise formuliert gerade der erste Satz des Koalitionsvertrags 2021 ein klares Bekenntnis zu einer nachhaltigen und leistungsfähigen Weiterentwicklung der Luftfahrt als Schlüsselbranche und finden sich an anderer Stelle auch gleichermaßen starke Zusagen für Zukunftstechnologien und unternehmerische Freiheit: „Wir schaffen neues Zutrauen in Gründergeist, Innovation und Unternehmertum. Dazu stärken und entbürokratisieren wir die Innovationsförderung und -finanzierung“, heißt es unter der Überschrift Startup-, Gründungs- und Innovationsförderung auf Seite 30 des Koalitionsvertrags 2021.

Die Luftfahrt wird dies aufgreifen und auf weitere für ihre zügige Fortentwicklung erforderliche Änderungen aufmerksam machen müssen. Zusammenfassen lassen sich grob die folgenden drei Themenkreise:

Es wäre gut und richtig, die bestehenden Melde-, Genehmigungs- und Zulassungsanforderungen in erheblichem Ausmaß einfach ersatzlos abzuschaffen. Stattdessen genügt die Aufsicht der Luftfahrtbehörden über die Rechtseinhaltung der ohnehin mit Unternehmenszulassungen ausgestatteten Unternehmen. Um es anhand eines Beispiels zu erklären: Es gibt keine Notwendigkeit, die zusätzliche Genehmigung einer Mindestausstattungsliste (minimum equipment list, MEL) für das neue Flugzeug eines Luftfahrtunternehmens zu verlangen, sondern reicht aus, Vorgaben zu der MEL zu machen, an die das Unternehmen sich halten muss. Das Luftfahrtunternehmen ist mit Betriebsgenehmigung und Betreiberzeugnis auf die Einhaltung der luftrechtlichen Vorschriften verpflichtet und wird darin engmaschig und fortlaufend vom Luftfahrt-Bundesamt überwacht – das ist ausreichende staatliche Kontrolle.

Eine lebendige Luftfahrt braucht auch an anderen Stellen mehr Freiheit: Die Luftfahrt braucht eine Rückkehr zur Vertragsfreiheit, deren zahlreichen Einschränkungen müssen wieder abgebaut werden. Von der Passagierrechteverordnung bis hin zu Vorgaben im digitalen Geschäftsverkehr gibt es eine Vielzahl von Hürden, die ausweichlich der Gesetzesbegründung meist die Verbraucher schützen sollen, tatsächlich aber vor allem die kleinen und mittleren Unternehmen abschrecken und von einer Erweiterung des Leistungsangebots abhalten. Hier gilt es anzusetzen und so den Freiraum für Vielfalt zu schaffen. Für die Kunden der Luftfahrt wird das den eigentlichen Nutzen bringen, weil dann kleinere Flugplätze, kleineres Fluggerät und eine Vielzahl unterschiedlicher Flugstrecken zu erschwinglichem Preis am Marktzu finden sein werden, angeboten von einer Vielzahl verschiedener Fluggesellschaften.

Die Luftfahrt braucht auch deutlich mehr Finanzfreiheit und deshalb eine Senkung der Steuerlast, weil anderenfalls Investitionen aufgehalten werden. Flugplatzbetreiber, Luftfahrtunternehmen und andere wollen in Zukunftstechnologien investieren, aber können nicht, weil die Abgabenlast den Spielraum zu sehr einengt und zu viel Liquidität bindet, und dabei geht es auch nicht nur um luftfahrtspezifische Steuern.

Last but not least wird schließlich eine Ausweitung und Festigung der internationalen Beziehungen wünschenswert sein: Luftfahrt verbindet Kontinente und Kulturen und das klappt am besten, wenn möglichst viele unterschiedliche Luftfahrtunternehmen die grenzüberschreitenden Flugstrecken bedienen können. In der Europäischen Union erfordert das den Ausbau des Binnenmarkts, für den außereuropäischen Luftverkehr die Fortsetzung zunehmender Offenheit in den Luftverkehrsabkommen.

Wer die Liste durchgeht, wird für die Umsetzung deshalb besonders auf die freiheitlich ausgerichteten Abgeordneten hoffen wollen, eine Ausrichtung, die sicherlich vor allem von der FDP zu erwarten ist. Die FDP soll nach dem Koalitionsvertrag 2021 zudem künftig den Verkehrsminister oder die Verkehrsministerin stellen und auch das Ministerium für Justiz sowie das Ministerium für Bildung und Forschung leiten. Auch in der Regierung wird deshalb die nötige Unterstützung für die Luftfahrt zu finden sein. Das ist auch deshalb umso wichtiger, als die meisten Themen der Luftfahrt ohnehin nicht im deutschen Bundestag und Bundesrat zu entscheiden sind, sondern in den Gremien der Europäischen Union verabschiedet werden, wo Deutschland durch die Regierung und die Ministerien vertreten ist.

Vielleicht sind die Ausgangsbedingungen danach gegeben, um tatsächlich die Luftverkehrswirtschaft und -industrie als Schlüsselbranchen nachhaltig und leistungsfähig weiterzuentwickeln, wie es der Koalitionsvertrag 2021 vorsieht.

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