Vor zwölf Jahren verabschiedete das Europäische Parlament die gesetzlichen Grundlagen zur Integration, Harmonisierung und Modernisierung der europäischen Flugsicherungsdienste, mit ehrgeizigen Zielen zu Kapazitätsentwicklung, Kosteneffizienz, Sicherheit und Umwelteinfluss. Nach mehreren frustrierten Zwischenbilanzen rücken der Single European Sky (SES) und die damit verbundenen Ziele immer mehr in die Nähe von Visionen - oder schlimmer noch: Illusionen. In drei Beiträgen der Aviation-Management-Folge werden folgende Punkte analysiert:
- Ursachen und Ziele des Single-European-Sky-Programms,
- warum SES, bisher jedenfalls, von diesen Zielen entfernt ist (dieser Beitrag) und
- wie der Single European Sky doch noch Wirklichkeit werden könnte.
Der ursprüngliche Druck hat sich verflüchtigt
Zunächst einmal die unter dem Eindruck des mangelnden Fortschritts gute Nachricht: Das erwartete Verkehrswachstum in Europa findet bisher nicht statt. Glaubte man zur Jahrtausendwende noch, dass sich der Verkehr bis 2020 verdoppeln würde, werden gemäß letztem Forecast der Eurocontrol aus rund acht Millionen jährlichen Flugbewegungen lediglich rund elf Millionen, also weniger als 40 Prozent Zuwachs.
Die bereits 2007 überschrittene Grenze von zehn Millionen Bewegungen wird nach einem zwischenzeitlichen Rückgang im Zuge der Weltfinanzkrise voraussichtlich erst im laufenden Jahr wieder erreicht. Der ursprüngliche Druck für einen einheitlichen, effizienten europäischen Luftraum hat sich damit zunächst verflüchtigt.
Alle Spieler spielen ihr eigenes Spiel
Unabhängig von der abgeschwächten Verkehrsentwicklung sind allerdings die Eigeninteressen der Spieler der wichtigste Grund dafür, dass es mit dem Single European Sky (SES) bisher nicht so vorangeht, wie es sich seine Initiatoren, insbesondere die Europäische Kommission, vorgestellt hatten.
Diese Spieler sind:
- Die Europäische Kommission, für die SES ein Projekt sein könnte, um entgegen allen politischen Separatismen im europäischen Staatenverbund nachzuweisen, dass Integration und Harmonisierung durchaus geeignet sind, Nutzen für Europa und seine Bürger zu stiften.
- Die Nationalstaaten, die sich zwar bei jeder Gelegenheit im Hinblick auf SES bekennen, dann aber doch immer wieder nationalen politischen Interessen frönen, nicht zuletzt auch militärischen Sicherheits- und Souveränitätsinteressen.
- Die nationalen Flugsicherungsorganisationen, die von den Staaten als Teil der Behörde (z.B. DSNA, Frankreich), als staatseigene Körperschaft (z.B. Belgocontrol) oder als Gesellschaft privaten Rechts in vollem Eigentum der öffentlichen Hand (z.B. DFS Deutsche Flugsicherung GmbH) beziehungsweise im mehrheitlichen (Stimmrechts-)Eigentum der öffentlichen Hand (NATS, 49 Prozent und „goldene Aktie“ bei der Regierung) betrieben werden.
- Die Mitarbeiter dieser Organisationen, insbesondere diejenigen deren Aufgaben inhaltlich und im Umfang vom SES beeinflusst sind, nicht nur die Fluglotsen, sondern beispielsweise auch die Fluginformationsdienste und diejenigen, die zur Entwicklung und zum Betrieb der operativen Informationssysteme sowie der Kommunikations-, Navigations- und Ortungssysteme (CNS) beschäftigt werden.
- Die Herstellerindustrie für Hardware und Software zum Betrieb von Flugsicherungsdiensten.
- Die Luftraumnutzer, also die Airlines, und Gastgeber, also die Flughäfen.
- Die Konsumenten und Bürger, die von der Qualität der Flugsicherungsdienste in Form von Sicherheit, Pünktlichkeit und Umwelteinfluss (Emissionen, Lärm) betroffen sind.
Die nationalen Staaten bangen um ihre Souveränität und Selbständigkeit
Die Kommission ist wohl der einzige Spieler, der man unterstellen darf, dass sie die Ziele des Single European Sky uneingeschränkt verfolgt. Schon bei den nationalen Staaten aber scheiden sich die Geister.
Zwar wurde formal die 1:1-Beziehung zwischen nationalen Grenzen und Wirkungshorizont der nationalen Flugsicherungsorganisation aufgehoben, praktisch aber herrscht noch der Status quo ante. Spätestens wenn auch militärische Souveränitätsrechte tangiert werden, hört die Bereitschaft meist auf, deren Wahrnehmung an eine ausländische Instanz zu delegieren.
Mit der unverändert nationalstaatlichen Verantwortung für die Durchführung der Flugsicherung im eigenen Lande verbindet sich auch das unveränderte Recht eines jeden Staates, die innerhalb seiner Grenzen aktiven Flugsicherungsorganisationen zu benennen und kostendeckende Gebühren zu erheben.
Analog impliziert der Versuch, nationale Gebührenräume mit grenzüberschreitender Flugsicherung zu vereinbaren, nahezu unvereinbare nationale Interessen. Damit verbunden ist schließlich die Notwendigkeit gegenseitiger Verrechnungen. So enden in Europa die Fluginformationsgebiete (Flight Information Regions; FIR) und die durch sie beschriebenen Gebührenräume unverändert an den nationalen Grenzen.
Mangels einvernehmlicher Verrechnungssystematik werden in der Folge die Kosten der DFS für die Wahrnehmung von Flugsicherungsaufgaben im Tiroler Luftraum von den innerhalb der deutschen Landesgrenzen erhobenen Gebühren bezahlt. Umgekehrt muss Skyguide ihre Kosten für die Flugsicherung im süddeutschen Luftraum von den innerhalb des Schweizer Luftraums erhobenen Gebühren finanzieren.
Aber die Zuständigkeitsprobleme sind sogar noch weitreichender: Bei dem tragischen Unfall im Luftraum über Überlingen (Deutschland), der unter anderem durch das Versagen der schweizerischen Skyguide verursacht wurde, musste sich die Deutsche Bundesregierung vom Gericht in Konstanz belehren lassen, dass sie selbst hierfür zu haften habe. Die Haftung für eventuelle Fehler einer Flugsicherungsorganisation, deren Beaufsichtigung nicht der eigenen Behörde unterliegt, impliziert also neben einem Souveränitätsverlust auch ein Zuständigkeitsproblem.
Die Flugsicherungsorganisationen verteidigen ihre Eigeninteressen
Die Eigeninteressen der nationalen Flugsicherungsorganisationen führen entgegen allen Lippenbekenntnissen zu scheinbar unüberwindbaren Hürden. Die Vorbehalte ergeben sich aus wirtschaftlichen und geschäftspolitischen Eigeninteressen.
Die wirtschaftlichen Eigeninteressen sind leicht nachvollziehbar. Eine grenzüberschreitende Neustrukturierung des Luftraums und Umverteilung der Zuständigkeiten impliziert systematisch Gewinner und Verlierer. Die Integration von Aufgaben, wie das Management von Luftverkehrsinformationsdiensten (Aeronautical Information Management), IT und der Infrastrukturen für die Kommunikations-, Navigations- und Ortungsdienste (CNS) verspricht enorme Investitions- und laufende Kosteneinsparungen. Das bedeutet aber für die Einzelnen einen Verlust ihrer individuellen Wertschöpfung und (Personal-)Ressourcenbedarfe.
Harmonisierung von Betriebskonzepten erfordert unterschiedliche Anstrengungen zur Anpassung, die naturgemäß jede einzelne Organisation für sich minimieren will, nicht nur weil Anpassungen Kosten mit sich bringen, sondern auch, weil Änderungen im Betriebskonzept immer auch Unsicherheit implizieren – ein Argument, dass gerade bei der Flugsicherung jederzeit zur Begründung von Tabus geeignet ist.
Die nationalen Grenzen bestimmen unverändert die Zuständigkeiten
So enden jedenfalls im FABEC bei den Konzepten zur Neuordnung der Luftraumstruktur die Zuständigkeiten der jeweiligen nationalen Flugsicherungsorganisationen genau da, wo sie auch schon vor dem SES geendet haben. Dies sei am Beispiel der Einrichtung einer direkteren Flugroute zwischen Paris und München veranschaulicht, auf die sich DFS und die französischen Flugsicherungsorganisationen (getrennt für zivil und Militär) einigen konnten:
Grafik: © FABEC, Quelle
Für die in dieser Grafik grün eingekreiste direkte Verbindung, die im schattierten Sektor ein französisches militärisches Übungsgebiet passiert, wurden weder neue Sektoren geschaffen, noch gar grenzüberschreitende (Integration). Hierfür hätte es also keines SES bedurft. Das Beispiel lässt sich beliebig ergänzen.
Synergien durch Integration von CNS-Infrastrukturen und Betriebssystemen werden nicht ausgeschöpft
Die Infrastrukturen für Informations- Navigations- und Ortungsdienste werden unverändert auf nationaler Ebene vorgehalten und genutzt. Die DFS nutzt deutsche terrestrische Radarsysteme, die französische Flugsicherung ihre französischen. An der Grenze schaut jeder mit seinen eigenen Systemen soweit ins Nachbarland, wie diese reichen.
Bei den Informationstechnologien, und konkreter bei den operativen Systemen zur Unterstützung der Flugsicherung, wird besonders deutlich, wie Harmonisierungswillen und Effizienzstreben durch Eigeninteressen konterkariert werden. Die DFS hatte sich schon vor Gründung des FABEC mit den spanischen und der britischen Flugsicherungsorganisationen zusammengetan, um in einem Projekt namens iTEC eine neue Generation betrieblicher Systeme zur Unterstützung der Kontrolldienste zu entwickeln. Die französische DSNA verfolgte in Kooperation mit Skyguide das gleiche Vorhaben in einem Parallelprojekt (Coflight). Als Schlüsselinitiative von SES wurde schließlich das SESAR Joint Undertaking gegründet mit dem Ziel, im Sinne der Harmonisierung eine zentrale, für alle verbindliche gemeinsame Entwicklungsplattform zu schaffen.
Bei den Unterfangen geht es jeweils um Milliardensummen. Schon deshalb muss es fraglich erscheinen, warum für den schließlich auf Harmonisierung und Integration angelegten FABEC drei Projektorganisationen parallel arbeiten. Wenn man zudem berücksichtigt, dass die hier entwickelten Systeme nichts anderes unterstützen sollen als die betrieblichen Prozesse ihrer Nutzer, so wird offensichtlich, dass die immer wieder beschworene Harmonisierung der Betriebskonzepte ein Lippenbekenntnis ist. Praktisch will jeder seine eigenen Prozesse und Systeme nach eigenem Gutdünken weiterentwickeln. Es wird also nicht nur dreimal Geld ausgegeben, vielmehr geschieht das auch noch mit dem SES-widrigen Effekt, sich der Harmonisierung zu entziehen. Dieser offenbare Widerspruch zwischen SES-Zielen und praktischem Handeln offenbart die wahren Kräfteverhältnisse.
Beim Aeronautical Information Management brauchte es mehr als zehn Jahre, bis sich die FABEC-Partner vor wenigen Tagen darauf einigen konnten, eine "Mandatory Information Area" einzuführen, in der sie die Konsistenz alle Daten zum Aeronautical Information Management (z.B. Luftraumstrukturdaten, NOTAMS, …) gemeinsam sichern wollen. Nach wie vor betreibt jede einzelne nationale Flugsicherungsorganisation ihre eigene Dienststelle (sogenanntes AISC; Aeronautical Information Services Center), in dem die nationalen Daten verwaltet und die weltweiten für den Gebrauch in ihrem Zuständigkeitsbereich geprüft und aufbereitet werden. Für die Parallelität und Redundanz dieser Dienststellen gibt es keine sachlich nachhaltigen Argumente. Mit GroupEAD, einem Joint Venture, zu deren Eigentümern unter anderen die DFS gehört, gibt es eine Organisation, an die diese Dienste zentral vergeben werden könnten. Die mit deren Hilfe bei Eurocontrol aufgesetzte European AIS Database wird hoffentlich den nationalen Alleingängen über lang oder kurz ein Ende setzen – ob mit oder ohne SES.
Die Mitarbeiter fürchten um ihre Arbeitsplätze und die Sicherheit
Das beschriebene Verhalten der nationalen Flugsicherungen dient nicht zuletzt der vorauseilenden Vermeidung von sozialen Konflikten im Unternehmen. Effizienzsteigerungen bedeuten Kosteneinsparungen und das bedeutet konkreter Personaleinsparungen. Dies gilt insbesondere in Phasen mangelnden Wachstums (siehe oben).
Die Verlagerung der Air Traffic Control ins Cockpit (ASAS, Free Flight) würde in letzter Konsequenz die Mehrzahl der heutigen Lotsenarbeitsplätze obsolet machen. Eine bei SESAR zentral entwickelte und betriebene Plattform betrieblicher IT-Anwendungen würde bei den Flugsicherungsorganisationen viele Arbeitsplätze einsparen und eine europaweit integrierte CNS-Infrastruktur würde weitere freisetzen. Die "Begeisterung" bei den Betroffenen kann man sich leicht vorstellen.
Wenn man dann noch berücksichtigt, dass die jährlichen Personalkosten (einschließlich Übergangsversorgung) für einen aktiven Fluglotsen durchschnittlich bei rund 200.000 Euro liegen und ein solcher Fluglotse neben seiner Lizenz und seiner speziellen Erfahrung in der Regel über keine Qualifikationen verfügt, mit denen er in einer anderen Aufgabe ein nur annähernd gleiches Einkommen erzielen könnte, dann kann man die mangelnde Bereitschaft zu Effizienzsteigerungen noch leichter nachvollziehen. Im streikfreudigen Frankreich sind die Arbeitskämpfe bereits eskaliert.
Zur sachlichen Begründung ihres Widerstandes bietet die aus jeder Veränderung erwachsende Unsicherheit auch den Mitarbeitern probate Argumente. Es darf allerdings bezweifelt werden, ob sie durch noch so viele Safety Cases und Nachweise zum Einlenken bewegt werden können. Vor dem Hintergrund der Verhandlungsmacht der Fluglotsen, die noch wesentlich stärker ist als die von Piloten, bilden sie eine Hürde, die selbst durch mutigste politische Entscheidungen kaum ausgeräumt werden kann.
Die Herstellerindustrie lebt von der unveränderten Vielfalt
Die Hersteller sind die letzten, die sich von einer harmonisierten und integrierten Flugsicherung in Europa wirtschaftliche Vorteile erhoffen könnten. Die damit verbundenen Einsparungen gehen schließlich zum guten Teil zu Lasten ihrer Umsätze. Die Haltung der Flugsicherungsorganisationen, die ihre autonomen Lieferantenbeziehungen teils auch damit begründen, dass man den Wettbewerb zwischen den Zulieferern erhalten müsse, erinnert an Airlines, die im selben Glauben lange meinten, man müsse sowohl Boeing 737 als auch Airbus A320 kaufen, um nicht in Abhängigkeit von Boeing oder Airbus zu geraten.
Die Fluggesellschaften wollen die Vorteile – jede für sich
Die Fluggesellschaften sind diejenigen, die sowohl von der Effektivität (Kapazität, Verspätungsanfälligkeit) der Flugsicherung abhängig sind, als auch von deren Effizienz – sie zahlen ja schließlich die Gebühren. Sie engagieren sich gerne in Arbeitsgruppen bei SESAR und an anderer Stelle, um ihre Interessen voranzubringen. Dabei geht es aber in aller Regel eher um konkrete technische Lösungen als um Grundsätzliches. Die Beteiligten rekrutieren sich zumeist aus operativen Bereichen, die ihre Aufgaben weniger unter unternehmensstrategischen und oder Controlling-Aspekten wahrnehmen.
Zudem scheint der Einblick in die innerbetrieblichen Strukturen und Prozesse der Flugsicherung sowie deren Regulierung bei den Entscheidungsträgern nur eingeschränkt gegeben. So kommen zwar Detaillösungen voran, nicht aber grundsätzliche. Bei der Frage der Integration der Flugsicherung haben selbst die Airlines zum Teil Vorbehalte, etwa wegen der zu erwartenden Umverteilung der Gebührenlast. Wenn der Gebührensatz für Streckenkontrolldienste im FABEC zwischen 65,50 Euro (Belgien/Luxemburg) und 104,26 Euro (Schweiz) gespreizt ist, so würde eine Integration der Flugsicherung bis hin zu einem einheitlichen Gebührenraum und damit Gebührensatz eine Umverteilung erfolgen, die sich zu einem gut zweistelligen Millionenbetrag addiert. Da gibt es Gewinner und Verlierer.
Die Konsumenten zahlen die Zeche
Die Konsumenten, also die Passagiere und Frachtkunden, sind die Leidtragenden des mangelnden Fortschritts und müssen die Milliardenbeträge, die SES inzwischen verschlungen hat, ohne auch nur entfernt entsprechende Nutzen gebracht zu haben, über ihre Tickets und Airway Bills letztlich finanzieren.
In den letzten zehn Jahren hat sich die Pünktlichkeit im FABEC trotz stagnierender Verkehrsmenge nicht merklich verbessert, im Gegenteil hat sich in den letzten Jahren die durchschnittliche Verspätungsdauer sogar wieder erhöht:
Grafik: © FABEC, Quelle: Performance Report 2015, S. 19
Zum Trost sei angemerkt, dass zumindest die Belastungen durch Lärm und Emissionen auch als Folge von SES leicht zurückgehen. Während es für verbesserte Anflugverfahren, wie zum Beispiel den Curved Approach, keines SES bedurft hätte, darf doch die marginale Verringerung der durchschnittlichen Abweichung zwischen Flugrouten und Großkreisentfernung, zum Beispiel im FABEC-Performance Report stolz ausgewiesen um zwei Kilometer, als positiver Effekt verbesserter Zusammenarbeit gewertet werden.
Grafik: © FABEC, Quelle: Performance Report 2015, S. 31
Die Fortschrittsberichte sind ernüchternd bis erschütternd
Die Europäische Kommission hatte 2007 erstmals einen Fortschrittsbericht erstellen lassen und feststellen müssen, dass sich so gut wie nichts getan hatte. Daraufhin wurde mit SES II der Versuch gestartet, nachzubessern. 2009 wurden verbindliche Performance-Ziele für Kapazität, Sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umwelteinfluss vorgegeben, um den Druck zu erhöhen und konkrete Maßnahmenpakete verabschiedet, die dem unverändert gelebten Separatismus ein Ende setzen sollten.
2012 gab es einen erneuten Fortschrittsbericht, der nahezu unverändert ernüchternd ausfiel. Die Kennzahlen, die Anlass zur SES-Initiatave waren, hatten sich kaum verändert: Bereits 2015 gab es einen dritten Fortschrittsbericht, der trotz aller politisch motivierten Schönmalereien nicht verhehlen konnte, dass der Weg noch sehr weit ist.
Ein zuletzt von Eurocontrol veröffentlichter, erneuter Vergleich zwischen den Systemen in Europa und den USA zeigt gnadenlos, wie wenig sich bisher getan hat:
Vergleich Flugsicherungsindustrie USA/Europa (2015) Tabelle: © Eurocontrol, 2016
So hat sich die Zahl der Kontrollzentralen in Europa gegenüber der Ausgangssituation im Jahr 2000 sogar noch um vier erhöht. Die Anzahl der kontrollierten Flüge je Air Traffic Controller hat sich von 480 auf 534 (+11%) erhöht, im gleichen Zeitraum ist sie allerdings in den USA von 900 auf fast 1.297 (+44 %) angestiegen. Vergleichszahlen zur Kosteneffizienz werden nicht veröffentlicht. Sie dürften allerdings ähnlich ausfallen.
Statt der mit SES II noch angedrohten Peitsche hat man sich inzwischen auf das Zuckerbrot verlegt. In März 2016 Jahres wurden anlässlich der Industriemesse in Madrid erstmalig die Single European Sky Awards vergeben. Ausgezeichnet wurden Projekte, die Hoffnungsschimmer dafür geben können, dass sich doch irgendwann etwas ändert. So stirbt die Hoffnung in Sachen einheitlichen Luftraums über Europa zuletzt. Im nächsten und abschließenden Beitrag soll diskutiert werden, welche Ansätze am ehesten geeignet sind, den Single European Sky doch noch zur Realität zu machen.
Über den Autor
Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jahren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der Internationalen Hochschule in Bad Honnef (IUBH). Kontakt: aviationmanagement@airliners.de
