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"Krisen offenbaren die Schwächen im System", © dpa/Klaus-Dietmar Gabbert
Ein Flugzeug vor Wolken. © dpa / Klaus-Dietmar Gabbert
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Staatliche Systeme, privatwirtschaftliche Akteure und Corona-Hilfen, veränderte Slot-Regularien sowie neue, teils einseitige Umweltauflagen: Im Interview mit airliners.de spricht Prof. Hans-Martin Niemeier über die Stresstests, die die jüngsten Krisen in der Luftverkehrswirtschaft ausgelöst haben. Welche Schlüsse lassen sich bereits ziehen? Das ist auch Thema der "European Aviation Conference", die am 30. November und 1. Dezember 2022 in Heilbronn stattfindet und bei der airliners.de Medienpartner ist.

airliners.de: Herr Professor Niemeier, kommt es einem nur so vor oder gibt es aktuell besonders viele Luftfahrtkrisen?

Prof. Hans-Martin Niemeier: Das stimmt, Corona ist ein wesentliches Thema und aktuell der Wiederaufschwung. Dazu kommt nun noch der Ukraine-Krieg. Zudem gibt es die Klimaproblematiken. All diese Krisen muss der Luftverkehr managen. Für uns als Wissenschaftler ist dabei vor allem interessant, was man aus diesen Krisen lernen kann. Wie können wir den Luftverkehr besser organisieren, was müssen wir reformieren, was sind die Lehren aus diesen zwei Jahren Krise. Das sind wichtige politische Fragen.

Kann man sagen, dass sich die Staaten seit Corona wieder verstärkt in die zuvor doch eher privatwirtschaftlich aufgestellte Luftfahrt einmischen?

Ich glaube, dass die Corona-Krise gezeigt hat, dass wir über die Rolle des Staates neu nachdenken müssen. Das gilt aber für alle Politikbereiche und insofern auch für den Luftverkehr. Früher, also vor 40 Jahren, waren die Luftverkehrspreise hoch, weil alles staatlich reguliert wurde. Es gab die Flag-Carrier, die durch Regulierungen geschützt waren. Dann begann die Deregulierung.

Im Sinne von Angebot und Preisgestaltung war diese Phase im Luftverkehr sehr erfolgreich. Sie hat für mehr Verbindungen bei sinkenden Preisen gesorgt und insgesamt Wohlstandsgewinne erzeugt. Nun erleben wir in der Krise, dass so gut wie alle Fluggesellschaften staatliche Unterstützung brauchen, was auch vollkommen gerechtfertigt ist, aber es schafft natürlich neue Probleme. Zum Beispiel ist die Frage, ob Staatshilfen den Wettbewerb stören oder nicht.

Als Vorstand der German Aviation Research Society (GARS) organisieren Sie die "European Aviation Conference" (EAC), die vom 30. November bis zum 1. Dezember in Heilbronn stattfinden wird. Ist das ein wesentliches Thema auf der Veranstaltung?

Ja, das ist ein Punkt, den wir diskutieren wollen. Der zweite Punkt sind die grundsätzlichen Befürchtungen, dass Staaten wieder protektionistisch agieren werden, wenn sie sich nunmehr an Fluggesellschaften beteiligen. Die Frage ist, ob die Deregulierung, die vor 40 Jahren begonnen hat, jetzt wieder zurückgedreht wird. Denn das wäre sehr schädlich.

European Aviation Conference, © EAC
European Aviation Conference © EAC
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European Aviation Conference (EAC) 2022

Reaktion auf das Erbe von Covid-19: Eigentumsverhältnis, Regulierung und Branchenstruktur im Luftverkehr

Wann: 30. November & 1. Dezember
Wo: Heilbronn

Weitere Informationen und Anmeldung

Ist es denn tatsächlich so, dass Deregulierung immer gut und Regulierung immer schlecht ist? Luftverkehr findet ja in den allermeisten Staaten der Welt absolut nicht dereguliert statt.

Die Erfahrung, wenn staatlich in funktionierende Märkte eingegriffen wird, ist sehr negativ. Die Folgen sind hohe Preise und ein Verlust an Konnektivität und gravierende wirtschaftliche Nebenwirkungen. Mit diesem Problem setzt sich gerade Barry Humphreys auseinander, ehemaliger Direktor von Virgin Atlantic und früher selbst Regulierer. Er wird auf der EAC seine Erkenntnisse teilen, ob jetzt wieder zu viel reguliert wird.

Die Politik bringt derzeit auch viele Neuregulierungen in Sachen Umwelt und Klimaschutz an den Start. Ist das anders zu betrachten?

Das ist ein anderer Punkt. Umwelt- und Klimaschutz braucht natürlich Regulierung, das passiert nicht von selbst. Auch Sustainable Aviation Fuel kommt nicht von selbst und ohne CO2-Bepreisung. Normalerweise sind ja in jedem Preis für jedes Produkt alle Kosten enthalten – doch die Kosten für die Umwelt sind es bislang noch nicht. Man kann sagen, dass wir an dieser Stelle auf Kosten der Umwelt leben.

Die Erfahrung aus den USA, aus Europa, Australien und einigen anderen Ländern zeigt, dass Liberalisierung in der Luftfahrt positive Effekte hat. Sie bringt wirtschaftliche Vorteile und ist von daher unbedingt notwendig. Aber im Umweltbereich braucht man eben wirksame staatliche Eingriffe. Man braucht also beides.

Der Staat muss sich da raushalten, wo er nicht eingreifen sollte, das ist bei der Preisfindung auf den Märkten, aber er muss sich eben dort engagieren, wo es Nebenwirkungen gibt, und das ist Lärm, Klimawandel und so weiter. Da muss er eingreifen.

Ergeben sich daraus aber nicht auch höhere Preise und geringere Konnektivität?

Das ist zum Teil ein Widerspruch, ja. Aber die Luftverkehrsnachfrage reagiert oft preisunelastisch, das heißt, wenn die Kosten und auch die Preise für CO2 steigen würden, damit der Luftverkehr weniger Emissionen produziert, dann würden diese Preise vom Kunden auch akzeptiert.

Das ist übrigens ein Punkt, den wir im vergangenen Jahr auf der European Aviation Conference ausgiebig diskutiert haben. Unter der Leitung von Bill Hemmings schauen wir auf der diesjährigen EAC mit interessanten Kollegen und Kolleginnen darauf, was davon etwa in "Fit for 55" umgesetzt wird.

Wichtig ist dabei auch der Bereich der Nicht-CO2-Effekte. Es ist wissenschaftlich klar, dass es diese Effekte gibt, dass diese Effekte groß sind, und dass man diese mit relativ geringen Kosten auch bepreisen und reduzieren kann. Das wird auf unserer Konferenz erneut ein wichtiges Thema sein, denn der Luftverkehr steht unter Druck. Er muss klimafreundlicher werden – und hier gäbe es eine Option, etwas zu tun.

Die Diskussionen über die Einbeziehung von Non-CO2-Effekten oder SAF in den EU-Emissionshandel, "Fit for 55" und auch "Refuel EU Aviation" sind aber sehr europäische Diskussionen. Ergeben sich daraus nicht deutliche Wettbewerbsverzerrungen?

Es gibt viele Regionen, wo der Staat die Luftverkehrsmärkte reguliert und auch noch Eigentümer von Airlines ist, beispielsweise in vielen Ländern Afrikas und Südamerikas. Im weltweiten Vergleich nimmt Europa daher tatsächlich eine Führungsposition ein – und mit der müssen wir verantwortungsvoll umgehen. Das schafft natürlich Wettbewerbsprobleme, doch auch dazu gibt es Lösungsansätze wie etwa Cross-Border-Taxes und -Adjustments, die aktuell in der EU diskutiert werden.

Das ist sicherlich erstmal ein theoretischer Lösungsansatz, welcher einen gewissen politischen Willen benötigt, um umgesetzt zu werden.

Das beinhaltet dann so etwas wie Kerosinsteuern, oder was ist das?

Wenn man etwa an ein Zementwerk denkt, das nicht in der EU, sondern in einem Drittland steht, in dem CO2 nicht bepreist wird, dann muss man auf die importierten Güter Zoll bei der Einfuhr nach Europa erheben. Für den Luftverkehr gibt es ähnliche Lösungen.

Eine Möglichkeit dazu wäre, eine Ticketsteuer so zu gestalten, dass der Wettbewerbsnachteil europäischer Airlines ausgeglichen würde. Das mag nicht zu hundert Prozent gelingen, aber so lange es in die richtige Richtung geht, sollte es gemacht werden.

Flugzeuge der Lufthansa stehen während Corona eingemottet am Flughafen Teruel., © AirTeamsImages.com/Carlos Enamorado
Flugzeuge der Lufthansa stehen während Corona eingemottet am Flughafen Teruel. © AirTeamsImages.com / Carlos Enamorado
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Kann man denn die aktuellen Krisen und Herausforderungen der Branche wissenschaftlich mit vorherigen Ereignissen vergleichen?

Vom Ausmaß des Einbruchs hat es das noch nie vorher gegeben. Das ist singulär und von daher unvergleichbar. Man kann natürlich bei dem einen oder anderen Punkt von anderen Krisen lernen: beispielsweise 2007/2008 mit der Weltwirtschaftskrise oder mit den Folgen der Terroranschlägen 2001.

Da kann man lernen und vergleichen. Das Interessante ist ja, dass Krisen die Schwächen im System offenbaren. Jede Krise ist praktisch ein Stresstest. Und wenn ein Stresstest zeigt, dass in einem Teil des Systems etwas nicht gut funktioniert, dann müssen wir Lösungen für Verbesserungen diskutieren.

Was müsste denn in der nächsten Krise anders laufen?

Bei den Flughäfen gibt es das Problem, dass es in Deutschland keinen unabhängigen Regulierer gibt. Den fordert die Wissenschaft schon lange, was auch unter anderem von der Monopol-Kommission unterstützt wird. Stattdessen gibt es in Deutschland dieses Verfahren, wonach Entgelte immer kostenbasiert sein müssen. Und wenn sie kostenbasiert sind und die Verkehrsmenge sinkt, dann steigen die Entgelte. Aber das ist in der Krise Gift.

Keine Fluggesellschaft, oder auch kein Anbieter, der im Wettbewerb steht, würde in einer Krise, in der die Nachfrage wegfällt, auf die Idee kommen, die Preise zu erhöhen. Hier stellt sich schon die Frage, ob das nicht reformiert werden sollte.

Die Flughäfen haben sich zwar insofern vorbildlich verhalten, als sie folgerichtig in der Krise ihre Kosten deutlich reduziert haben. Im Wiederaufschwung gibt es nun aber auch die Frage, ob die Flughäfen die Verluste aus der Corona-Krise von den Fluggesellschaften über höhere Flughafenentgelte erstattet bekommen sollten. Das wird auf der EAC eine spannende Kontroverse zwischen Flughäfen und Fluggesellschaften.

Leeres Terminal am Flughafen Hamburg., © dpa/Daniel Bockwoldt
Leeres Terminal am Flughafen Hamburg. © dpa / Daniel Bockwoldt
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Ein weiteres Thema auf der politischen Agenda ist die der Slotvergaberegularien. Welche Probleme gibt es da?

Naja, ich glaube, die Probleme sind offensichtlich geworden, als es diese Geisterflüge gab, nur um nicht nach der Krise Slots zu verlieren. Das ist ein Zeichen dafür, dass da irgendwas nicht vernünftig läuft. Es ist auch in der Öffentlichkeit deutlich geworden, dass das System nicht gut funktioniert.

Nun ist es so, dass Ökonomen schon seit 30 Jahren vorschlagen, wie man die Slotverteilung reformieren sollte. Die Forderung aus der Wissenschaft ist ganz klar: Bei der Slotvergabe handelt es sich aktuell um ein administratives Verfahren. Alle Studien sagen aber, dass an dieser Stelle marktwirtschaftliche Methoden eingebracht werden müssten. Da gibt es im Wesentlichen zwei: Man kann das sogenannte Secondary Trading einführen, also einen Handel von Slots zwischen Airlines. Die andere Möglichkeit ist, dass man Auktionen durchführt.

All diese marktwirtschaftlichen Reformen, die gut zu unserem Wirtschaftssystem passen würden, sind bisher aber an den großen Flag-Carriern, die diese Slots aus historischen Gründen besitzen, abgeprallt. Das ist auch verständlich, weil die Slots sehr wertvoll sind.

Und dann haben wir auf der anderen Seite die Position von Flughäfen, die natürlich möchten, dass die Slots auch richtig genutzt werden. Vor allem wollen sie nicht, dass die Nutzungsregelungen noch unverbindlicher bleiben. Deshalb möchten die Flughäfen jetzt die Slotregeln reformieren.

Wir werden auf der EAC in Heilbronn sicher eine sehr spannende Diskussion zwischen der Lufthansa, vertreten durch Herrn Jörg Bauer, der absoluter Slotexperte ist, und den Flughäfen auf der anderen Seite, haben.

Dürfte man denn Slots national regeln, oder wäre das nur EU-weit beziehungsweise nur weltweit auf Icao-Ebene möglich?

EU-weit reicht, man braucht nicht auf die Icao zu warten. Wir wissen ja: Wenn man nichts reformieren will, dann schiebt man es zur Icao. Bis sich da alle Länder einigen, kann man lange warten. Man kann die Slot-Märkte aber auch in Europa transparent und effizient marktwirtschaftlich organisieren.

Es gibt auch jetzt schon große Unterschiede. Großbritannien, als es noch Teil der EU war, hat seine Slots handelbar gemacht. Slots in Heathrow gingen bereits für erhebliche Beträge – ein paar Millionen britische Pfund – über den Tisch. In anderen europäischen Ländern ist das bislang nicht passiert.

Wie hat sich Corona auf die Flugsicherung ausgewirkt? Was müsste, oder sollte, sich hier ändern?

Ich sage mal provokant, dass sich bei der Flugsicherung gar nichts geändert hat. Die Flugsicherung hat in der Krise eine Reduktion ihrer Kosten um ein Prozent erreicht. Das ist ein Riesenunterschied zu den Flughäfen. Und jetzt ist die Frage: Wer bezahlt die Zeche? Auf Wettbewerbsmärkten ist das klar: Wenn man Verluste gemacht hat, dann ist das Sache der Eigentümer und die müssten damit klarkommen.

Ein Kinobetreiber wird nicht auf die Idee kommen, die Tickets jetzt um ein Drittel teurer zu machen, nur weil während Corona sein Kino geschlossen war. Denn dann gehen die Leute woanders hin. Einige Flughäfen versuchen jetzt aber Ähnliches und die Flugsicherungen versuchen das auch.

Man bräuchte vielmehr niedrige Flugsicherungsgebühren, weil es dort Effizienzgewinne zu schöpfen gibt, indem man wesentlich kosteneffizienter produziert. Die Flugsicherung produziert ungefähr dreißig Prozent kostenineffizient. Da stellt sich schon die Frage, ob die Fluggesellschaften das akzeptieren sollten, und natürlich auch der Konsument, der das ja am Ende zahlen muss.

Ein abschreckendes Beispiel ist Kanada. In Kanada etwa hat man die Gebühren in der Krise 2020 um bis zu dreißig Prozent erhöht. Das tut natürlich den Fluggesellschaften weh. In Europa hat man das bislang vermieden – teilt die Verluste auf mehrere Jahre auf, aber auch das ist keine gute Politik.

Würde es der Effizienz helfen, wenn im Bereich der Flugsicherungen mehr Konkurrenz auf dem Markt, also mehr Wettbewerb herrschen würde?

Natürlich. Bei der Anflugkontrolle, also bei den Towerlotsen, gibt es schon die Möglichkeit für Wettbewerb um den Markt. Flughäfen können Ausschreibungen durchführen und dann bekommt derjenige den Zuschlag, der die Leistungen am wirtschaftlichsten erbringen kann. So war zum Beispiel die deutsche Flugsicherung über eine Tochtergesellschaft eine Zeit lang für Gatwick zuständig.

Mitarbeiter der Deutschen Flugsicherung., © dpa
Mitarbeiter der Deutschen Flugsicherung. © dpa
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Auf unserer Konferenz wird Marek Bekier vom privaten schwedischen Anbieter ACR Sweden sprechen. Wenn man sich deren Kostenstruktur anschaut, fällt auf, dass die Fluglotsen keinesfalls schlecht bezahlt werden. Aber die privaten Anbieter haben einfach nicht die Bürokratie von staatlichen Flugsicherungen, weshalb sie günstiger sind.

Viele Länder lassen dennoch lieber die eigene Flugsicherung ineffizient arbeiten. Das ist natürlich wettbewerbsschädlich und führt letztendlich zu Nachteilen für die Fluggesellschaften und Fluggäste.

Erwarten Sie nach Corona nun ein Umdenken in Bezug auf die Flugsicherung?

Wir sind ja schon lange in der Situation, dass wir uns eine ineffiziente Flugsicherung leisten. Aber jetzt kommt noch das Problem mit den hohen Verlusten der Corona-Krise. Warten wir mal ab, ob das nun einen Sturm lostritt. Auf jeden Fall versuchen wir das anzuschieben, indem wir ein Gutachten diskutieren werden, das Vorschläge entwickelt, wie man die Flugsicherung grundlegend besser organisieren kann.

Es geht bei den Flugsicherungen darum, wirklich Anreize zu setzen, dass endlich kosteneffizient produziert wird. Wir erwarten auf der EAC konstruktive Hinweise dazu von Peter Griffith, der frühere Chairman vom Performance Review Body, welcher die Europäische Kommission (leider nur) beraten durfte aber keine eigene politische Macht hatte.

Die Europäische Kommission ist hier aber auch selbst der Regulierer, was natürlich nicht sein darf. Wir brauchen einen unabhängigen Regulierer. Nur so können wir diesen Reformprozess auch anstoßen, der jetzt notwendiger geworden ist als je zuvor.

Herr Professor Niemeier, vielen Dank für das Gespräch.

European Aviation Conference, © EAC
European Aviation Conference © EAC
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