Luftrechtskolumne (74) Die Folgen des EuGH-Urteils zur Flughafen-Entgeltordnung

Der Europäische Gerichtshof hat Fragen betreffs der Flughafenentgelte entschieden. Die Debatten um die Finanzierung von Flughäfen erhält damit neues Futter. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske erläutert das Urteil und seine Folgen.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa / Fotomontage: airliners.de

Mit seinem Urteil vom 21.11.2019 (ECLI:EU:C:2019:1000, Rs. C-379/18) hat der Europäische Gerichtshof klargestellt, dass von der Richtlinie 2009/12/EG erfasste Flughäfen ihre Entgelte nur nach den Bestimmungen der Richtlinie festlegen und nicht individuell mit einzelnen Flughafennutzern vereinbaren dürfen. Außerdem muss Flughafennutzern der Weg zu einer gerichtlichen Kontrolle der behördlichen Genehmigung von Flughafenentgeltordnungen offen stehen.

Um die Hintergründe und Auswirkungen besser zu verstehen, lohnt sich der Blick in die Einzelheiten.

Ausgangslage beim Bundesverwaltungsgericht

Ausgangspunkt der Entscheidung ist eine verwaltungsrechtliche Klage der Deutschen Lufthansa AG gegen das Land Berlin, mit der die Lufthansa die Aufhebung der Genehmigung der Entgeltordnung für den Flughafen Berlin-Tegel begehrt. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hat die Klage abgewiesen mit der Begründung, die Lufthansa sei nicht klagebefugt.

Im Verfahren vor den deutschen Verwaltungsgerichten ging es damit zunächst um eine juristische "Technizität": Gemäß Paragraph 42 der deutschen Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist die Lufthansa zu einer Klage gegen die Genehmigung der Entgeltordnung für den Flughafen Berlin-Tegel nur befugt, wenn auf der Grundlage des Klagevorbringens die Verletzung eigener Rechte der Lufthansa möglich erscheint. Das Oberverwaltungsgericht Berlin hatte dies für ausgeschlossen erachtet mit der Begründung, weder Paragraph 19b des deutschen Luftverkehrsgesetzes noch die Richtlinie 2009/12/EG würden der Lufthansa subjektive Rechte verleihen.

Die Lufthansa legte gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin Revision zum Bundesverwaltungsgericht ein. Das Bundesverwaltungsgericht legte in diesem Verfahren dem Europäischen Gerichtshof im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens zwei Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2009/12/EG vor. Mit Urteil vom 21. November 2019 traf der Europäische Gerichtshof seine Entscheidung zu diesen Rechtsfragen. Auf der Grundlage dieser Entscheidung wird im Folgenden das Bundesverwaltungsgericht über die Revision der Lufthansa entscheiden.

Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, dass sich die Richtlinie 2009/12/EG so verstehen lässt, dass sich daraus eine Klagebefugnis der Lufthansa ergibt. Ausgeführt hat das Bundesverwaltungsgericht dazu mit genauerer Begründung zwei Kerngedanken: Zum einen meinen die Richterinnen und Richter in Leipzig, es könne sich die Richtlinie 2009/12/EG auch so verstehen lassen, dass damit die vertragliche Vereinbarung anderer als der von der Aufsichtsbehörde genehmigten Entgelte untersagt sein solle. In diesem Fall gestalte die Genehmigung dann aber auch das Rechtsverhältnis zwischen Flughafenbetreiber und Flughafennutzer. Zum anderen sei im Hinblick auf das mit der Richtlinie 2009/12/EG geregelte Diskriminierungsverbot denkbar, dass eine Klage vor den Zivilgerichten gegen den Flughafenbetreiber keine ausreichenden Durchsetzungsmöglichkeiten biete, weil auf diesem Wege nur eine Billigkeitskontrolle nach Paragraph 315 des deutschen Bürgerlichen Gesetzbuches erreicht werden könne.

Vorlagefragen an den EuGH

Folgerichtig sind dem Europäischen Gerichtshof deshalb vom Bundesverwaltungsgericht zwei Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2009/12/EG vorgelegt worden: Der EuGH sollte klären, ob eine nationale Vorschrift, die vorsieht, dass die vom Flughafen beschlossene Entgeltordnung der Aufsichtsbehörde zur Billigung vorzulegen ist, ohne dem Flughafen und dem Flughafennutzer zu verbieten, andere als die von der Behörde gebilligten Entgelte festzusetzen, gegen die Richtlinie 2009/12/EG verstößt. Außerdem sollte der EuGH beantworten, ob es gegen die EU-Richtlinie verstoße, wenn das nationale Recht dahin auszulegen wäre, dass es dem Flughafennutzer verwehrt ist, die Billigung der Entgeltordnung durch die Aufsichtsbehörde anzufechten, der Flughafennutzer aber gegen den Flughafen eine Billigkeitsprüfung einklagen kann.

Für den Europäischen Gerichtshof hätte sich vor diesem Hintergrund die Möglichkeit geboten, die Fragen sehr präzise nur auf die konkrete Ausgangslage in Deutschland bezogen zu beantworten. Das hat der Europäische Gerichtshof jedoch nicht getan, sondern stattdessen zwei deutlich allgemeiner gehaltene Antworten gegeben und zudem in seiner Begründung noch darüber hinaus zu erkennen gegeben, wie er die Richtlinie 2009/12/EG verstanden wissen will.

EuGH entscheidet gegen Vertragsfreiheit der Flughäfen

Der EuGH beantwortet die erste Frage des Bundesverwaltungsgerichts zunächst dahin, dass

"die Richtlinie 2009/12 und insbesondere ihr Art. 3, ihr Art. 6 Abs. 5 Buchst. A sowie ihr Art. 11 Abs. 1 und 7 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, nach der ein Flughafenleitungsorgan mit einem Flughafennutzer andere als die nach dieser Richtlinie von diesem Organ festgelegten und von der unabhängigen Aufsichtsbehörde gebilligten Flughafenentgelte festsetzen darf."

Zur Begründung verweist der EuGH vor allem auf den Umstand, dass nach Artikel 11 Absatz 7 der Richtlinie 2009/12/EG die Entscheidungen der Aufsichtsbehörde bezüglich Flughafenentgelten verbindlich seien. Damit lasse sich die Möglichkeit, von der genehmigten Flughafenentgeltordnung abweichende Vereinbarungen zu treffen, nicht vereinbaren. Außerdem zieht das Gericht die in den Artikeln 3, 6 und 7 geregelten Grundsätze der Konsultation, der Transparenz und der Nichtdiskriminierung heran und meint, auch diese würden verletzt, wenn der Flughafen und einzelne Nutzer im Wege vertraglicher Vereinbarungen andere Entgelte für die Flughafennutzung vereinbaren dürften.

Nach dieser Begründung bleibt deshalb auch wenig Raum für Zweifel daran, dass der Europäische Gerichtshof die Verbindlichkeit der vom Flughafen festgelegten Entgelte für alle Nutzer auch in all jenen Fällen zu Grunde legen will, in denen es mangels nationaler Regelung keine Billigung der Entgeltordnung durch die Aufsichtsbehörde gibt. Für den Europäischen Gerichtshof ist nach der Richtlinie 2009/12/EG klar, dass der Flughafen seine Entgelte generell nach den Grundsätzen der Konsultation, der Transparenz und der Nichtdiskriminierung festgelegen muss und deshalb nicht gesonderte Vereinbarungen mit einzelnen Nutzern schließen darf.

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Mit der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs steht deshalb für den Anwendungsbereich der Richtlinie 2009/12/EG derzeit erst einmal fest, dass es keine freie Preisgestaltung und damit an einem wesentlichen Punkt keine Vertragsfreiheit im Verhältnis zu den Flughafennutzern gibt. Betroffen sind davon alle Flughäfen in der Europäischen Union, die für den gewerblichen Luftverkehr geöffnet sind und jährlich mehr als fünf Millionen Fluggastbewegungen haben oder der Flughafen mit den meisten Fluggastbewegungen im jeweiligen Mitgliedstaat sind.

Gerichtliche Kontrolle zu Flughafenentgelten

Zur zweiten Frage des Bundesverwaltungsgerichts führt der Europäische Gerichtshof dann sinngemäß aus, es müsse die Einhaltung der Vorgaben der Richtlinie 2009/12/EG auch auf Betreiben eines einzelnen Flughafennutzers vor Gericht wirksam eingefordert werden können. Es genüge deshalb nicht, wenn das nationale Recht nur eine Billigkeitsprüfung durch das Gericht ermögliche. Allerdings betont der Europäische Gerichtshof, die dafür erforderliche Umsetzung sei Sache der Mitgliedstaaten. Eine Vorgabe dazu, ob in der Bundesrepublik Deutschland die Zivilgerichte oder die Verwaltungsgerichte zuständig sein sollen oder zu sonstigen Einzelheiten sind der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs deshalb nicht zu entnehmen.

© airliners.de, Oliver Pritzkow Lesen Sie auch: EuGH-Entscheidung könnte Vertragsfreiheit bei Flughafenentgelten ein Ende setzen Analyse

Aufgrund der bestehenden Rechtslage im deutschen Recht ist jedoch in der Folge davon auszugehen, dass das Bundesverwaltungsgericht die Klagebefugnis der Lufthansa bejahen und nachfolgend in die inhaltliche Prüfung der Genehmigung der Entgeltordnung für den Flughafen Berlin-Tegel einsteigen oder diese Aufgabe zumindest an das Oberverwaltungsgericht Berlin zurückverweisen wird. Für den weiteren Verlauf des Rechtsstreits wird es deshalb darauf ankommen, ob die Entgeltordnung für Berlin-Tegel der Richtlinie 2009/12/EG entspricht.

Künftig heißt es nicht mehr Airline vs. Airport, sondern Airline vs. Aufsichtsbehörde

Die Tragweite der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs liegt folglich für die deutschen Flughäfen auch darin, dass sich künftig der Rechtsstreit um die Entgelte nicht als Zivilrechtsstreit zwischen Flughafen und Flughafennutzern, sondern als Streit mit der Aufsichtsbehörde vor den Verwaltungsgerichten abspielen wird. Die Flughäfen sind in einem solchen Verfahren nur beigeladene Beteiligte.

Schlussendlich lässt sich die EuGH-Entscheidung deshalb, zumindest aus der Perspektive der deutschen Flughäfen, auch verstehen als Bekräftigung der Rolle der Flughäfen als öffentliche Infrastruktur. Die Debatten um die Finanzierung von Flughäfen dürfte dies nur weiter anheizen.

Über die Autorin

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Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Von: Nina Naske für airliners.de

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