Aviation Management Das Klimakonzept der Bundesregierung – ein Armutszeugnis der Politik

Das im Kabinett verabschiedete Klimakonzept der Bundesregierung steht am Pranger – zu Recht, analysiert Aviation-Management Professor Christoph Brützel und erklärt, wie es dem Klima wirklich helfen könnte.

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Die Bundesregierung hat im Rahmen ihrer jüngsten Kabinettsbeschlüsse zum Klimapaket mit Relevanz für den Luftverkehr unter III.b.xiv. Sektorbezogene Maßnahmen Verkehr – Bahnfahren billiger, Fliegen teurer machen entschieden:

"Flüge sind oft kostengünstiger als die Bahnfahrt zum gleichen Ziel. Unter Klimaschutzgesichtspunkten ist dies eine falsche Anreizwirkung. Deshalb wird die Bundesregierung ein Gesetz vorlegen, um zum 1. Januar 2020 die Luftverkehrsabgabe in dem Umfang zu erhöhen, damit im Gegenzug die Mehrwertsteuer auf Bahnfahrkarten im Fernverkehr von 19% auf den ermäßigten Mehrwertsteuersatz von 7% gesenkt werden kann. Damit wird Bahnfahren um 10% günstiger. Im Zuge der Änderung des Luftverkehrssteuergesetzes werden Dumpingpreise bei Flugtickets verhindert, indem diese nicht zu einem Preis unterhalb der anwendbaren Steuern, Zuschläge, Entgelte und Gebühren verkauft werden dürfen."

Fliegen ist schon heute teurer als Bahnfahren - weitere Verteuerung ist für Klima wirkungslos

Zu der grundlegenden Behauptung wurde im Rahmen der regelmäßigen Beiträge zum Aviation Management zuletzt bereits aufgezeigt, dass diese sachlich nur im Ausnahmefall zutreffend ist und im gegebenen Einzelfall die Billigpreise unter den Grenzkosten für die Passagierbeförderung liegen.

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Um die als klimaschädlich identifizierte falsche Anreizwirkung zu unterbinden, bedarf es demnach nicht einer Erhöhung der Luftverkehrssteuer. Das im Weiteren vorgesehene Verbot von Ticketpreisen unterhalb der bereits anwendbaren Steuern, Zuschläge und Gebühren würde bereits bei den bestehenden Belastungen die erwünschte Verteuerung bewirken. Ein solches Verbot gilt im Übrigen bereits heute für marktbeherrschende Anbieter, denen die Wettbewerbsaufsicht verbietet, Dumpingpreise unter Grenzkosten anzubieten. Entsprechend führt der Lufthansakonzern im innerdeutschen Markt bei seinen Billigangeboten systematisch den Nachweis, dass diese über der Summe der anwendbaren Steuern, Zuschläge, Entgelte und Gebühren liegen.

Auch, wenn durch die vorgesehene Erhöhung der Luftverkehrssteuern Fliegen vergleichsweise noch teurer gemacht würde, wäre allerdings gleichwohl der Schluss gewagt, dass hierdurch die Klimawirkungen des Luftverkehrs beziehungsweise dessen Wachstum nachhaltig oder auch nur kurzfristig reduziert würden.

Der unterstellte Wirkungszusammenhang beruht auf der Theorie der Internalisierung externer Kosten durch die Besteuerung der Emissionen. Im Zusammenhang der Verursachung von Emissions- beziehungsweise Umweltschäden bezeichnet man derartige Steuern als Pigou-Steuern. Diese Steuern dienen in erster Linie der "Abgeltung" der verursachten Schäden und stellen nicht auf eine Begrenzung oder Kappung der externen Kosten (Umweltschäden) ab.

Foto: © Brützel

Die Erklärung des Modells erfolgt in der volkswirtschaftlichen Theorie in der Regel am Beispiel eines Unternehmens, bei dessen Produktion Schadstoffe anfallen, deren Einleitung in öffentliche Gewässer zu Umweltschäden führt. Die Graphik zeigt, dass durch die Kostenerhöhung auch ein Mengeneffekt erzielt wird, da nach der volkswirtschaftlichen Theorie bei vollständigem Wettbewerb die Preise den Stückkosten entsprechen und Nachfrage und Angebot gleich sind, das heißt: es wird nichts produziert, was nicht auch verkauft wird. Eben dieser Zusammenhang wird im Luftverkehr durch den Umstand durchbrochen, dass die Produktion langfristig im Vorfeld disponiert werden muss (Flugplanung) und nur im Umfang des Sitzladefaktors verkauft wird, die bediente Nachfrage also systematisch niedriger ist als das Gesamtangebot. Dabei wir die Flugplanung im Wettbewerb nachhaltig durch Marktanteilsdenken getrieben, so dass systematisch Überkapazitäten entstehen. Da das veröffentlichte Angebot (Flugplan) kurzfristig nicht angepasst werden kann aber nur ein geringerer Anteil der Produktionskosten umsatzabhängig ist, kompensieren Airlines die Minderauslastung durch Überkapazitäten und etwaige Kostensteigerungen durch Preisdumping. Dieser Sachverhalt wurde im Zusammenhang des Beitrags zur politischen Begrenzung des Klimaschadens durch den Luftverkehr ausführlicher erläutert. Dort wurde auch aufgezeigt, dass und warum die unterstellten Wirkungszusammenhänge zwar theoretisch plausibilisierbar, nicht aber empirisch nachweisbar sind. In der Praxis besteht zwischen Kostensteigerungen und Verkehrswachstum keinerlei Korrelation. Eine an der IUBH angefertigte Studienarbeit (Ulitze, Samuel: Fiscal control of air traffic development - An Analysis of the Impact of Taxation on the Environment and the Development of Air Traffic, Bad Honnef, 2019), in der die Wirkung der Einführung beziehungsweise Erhöhung von Steuern und Gebühren auf Umwelt und Verkehrsentwicklung in Europa im Zeitraum 2010 bis 2018 systematisch analysiert wird, kommt zu demselben Schluss.

Dieser erste Teil des Maßnahmenbeschlusses ist demnach weder sachlich fundiert noch effektiv.

Die Bahn ist schon so billiger und könnte auch bei 19 Prozent Umsatzsteuer noch billiger anbieten

Wie gezeigt, bietet die Bahn schon heute regelmäßig billigere Fahrscheine als der Luftverkehr und zwar nicht nur durchschnittlich, sondern überwiegend auch bezüglich der Preisuntergrenze der Billigangebote. Schon heute könnte die Bahn leere Sitzplätze auch zu noch günstigeren Preisen anbieten und damit, anders als die beklagten Billigangebote bei den Airlines, sogar ihren Gewinn steigern.

Es ist allerdings offensichtlich, dass die Preise im Wettbewerb zwischen Bahn und Flugreise keinesfalls als Hebel dienen können, die Kunden vom Fliegen auf die Bahn umzulenken. Dass dieser Wirkungszusammenhang wirklichkeitsfremd ist, merken auch die politischen Entscheidungsträger, die an anderer Stelle selbst erkennen, dass die Attraktivität der Bahn im Wettbewerb in erster Linie unter ihrer schlechten operativen Performance, den Unzulänglichkeiten ihrer Infrastrukturen und, jedenfalls im Vergleich zum Flugzeug, langen Reisezeiten leidet.

Zu Recht weist die Lufthansa in ihrem jüngsten Politikbrief darauf hin, dass ein klimarelevanter Wettbewerb, wenn, dann zwischen der Bahn und Straße bestehe. In diesem Wettbewerb allerdings schneidet der Fernbusverkehr im Hinblick auf seine Klimawirkung je Passagierkilometer in den Bewertungen keineswegs schlechter ab als die Bahn und wird daher vom Umweltbundesamt neben dieser explizit als klimafreundlich empfohlen und ebenso förderungswürdig bezeichnet: "… weshalb umwelt- und verkehrspolitische Maßnahmen in erster Linie das Ziel verfolgen sollten, umweltfreundlichere Verkehrsmittel wie Bus und Bahn zu stärken". So wäre es konsequent gewesen, die vorgesehene Umsatzsteuererleichterung auch dem Fernbus zuzubilligen. Dieser aber scheint entweder keine vergleichbar gute Lobby zu haben wie die Bahn, oder aber die Politik bevorzugt die bundeseigenen Unternehmen systematisch, da in diesem Fall das Geld nur zwischen der linken und der rechten Tasche wandert.

Wirklich klimawirksam wäre es, wenn die Bahn durch niedrigere Preise den Individualverkehr von der Straße auf die Schiene bringen könnte. Ob auch dieser Versuch wegen infrastruktureller und operativer Unzulänglichkeiten fruchtlos bliebe, vermag der Verfasser nicht zu beurteilen. Jedenfalls aber wäre mit einer in diese Richtung gewünschten Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit wohl kaum eine Erhöhung der Luftverkehrssteuer zur Gegenfinanzierung zu begründen.

So genügen die Beschlüsse der Bundesregierung vollumfänglich dem Fazit, dass schon im Beitrag zur politischen Begrenzung des Klimaschadens durch den Luftverkehr gezogen wurde: sie sind zwar ein probates Mittel, um die öffentlichen Haushalte zu alimentieren, die zur Rechtfertigung beschworenen Klimawirkungen dürften sich aber unter Berücksichtigung aller Erfahrungsgrundlagen als Meineid erweisen.

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Zertifikate – der potentiell effektivste Hebel

Die beschlossene Einbeziehung möglichst aller CO2-Emissionsverursacher in den Zertifikatehandel ist grundsätzlich ein effektiver Weg, den Schadstoffausstoß zu begrenzen. Der innereuropäische Luftverkehr ist bereits in das System integriert und begleicht systematisch jedenfalls bereits für den Teil seiner Emissionen, der über dem Zielpfad zum Abbau der CO2-Emissionen liegt, die daraus resultierenden Umweltbelastungen. Die Funktionsprinzipien des ETS werden auf airliners.de an anderer Stelle erläutert.

Der gegenwärtige Preis für den Erwerb der Emissionszertifikate liegt mit über 25 Euro je Tonne CO2 durchaus auf dem Niveau, mit dem bei der Einführung des ETS die externen Kosten kalkuliert wurden. Anders als bei einer Besteuerung, trotz aller Beschwörungen, sie gelte allein der Finanzierung bestimmter Maßnahmen, führt das Zertifikatesystem zu einer effektiven Rationierung der externen Effekte. Wer externe Effekte jenseits des vorgegebenen Zielpfades verursacht muss durch Erwerb der hierfür erforderlichen Zertifikate einen Handelspartner finden, der entweder den Zielpfad unterschreitet oder aber er muss Maßnahmen finanzieren, die zu einer Neutralisierung der Zielüberschreitung im Sinne der Klimawirkungen führen. Steuern werden Bestandteil eines öffentlichen Gesamthaushaltes, in dem der Nachweis einer zweckorientierten Verwendung systematisch nicht geführt werden kann.

Die Rationierung der ausgegebenen Zertifikate bietet bei globaler Anwendung einen effektiven Wirkungshebel zur globalen Steuerung und Begrenzung der CO2-Emissionen, allerdings nur dann, wenn er flächendeckend eingeführt und die Menge der globalen Zertifikate stringent kontingentiert wird. Letztlich würden dann die CO2-Emissionen dort eingespart, wo die Nutzung fossiler Brennstoffe wirtschaftlich am besten durch alternative Energieträger subsituiert werden kann oder keinen wirtschaftlichen Mehrwert stiftet. Durch marktkonforme Mechanismen würde damit zwar nicht notwendig das Wachstum des Luftverkehrs gedeckelt, wohl aber die Gesamtmenge der CO2-Emissionen – und dies ist im Sinne des Klimaschutzes die eigentlich relevante Größe.

Wenn bei der jüngsten Generalverammlung die mit Corsia geplante Einbeziehung des Luftverkehrs weltweit in ein Zertifikatesystem vorangetrieben wurde, so mögen zwar die dort vereinbarten Zielpfade weniger ehrgeizig sein, als die dem ETS zugrundeliegenden, dennoch erscheint der Beschluss, dass Corsia zukünftig das alleinige System zur Rationierung und Steuerung der CO2-Emissionen durch den Luftverkehr sein soll, sinnvoll.

In Ihrem Klimapaket hat die Bundesregierung zu dieser Frage nicht Stellung bezogen. Dort wurde im Abschnitt zur Bepreisung von CO2-Emissionen lediglich festgestellt, dass der Luftverkehr wegen des bereits bestehenden ETS nicht in die neu aufzusetzenden Bepreisungssysteme einbezogen werden soll.

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Bei der Beschlussfassung der Icao-Vollversammlung stimmte die Bundesregierung und auch die anderen EU-Staaten vorbehaltslos dem auf die Exklusivität von Corsia bezogenen 18. Artikel der Icao-Resolution zu. Es kann nun nur gehofft werden, dass die europäischen Staaten, die sich mit dem durch einen Wechsel von ETS zu Corsia verbundenen Rückschritt bei den Zielvorgaben nicht zufrieden geben wollen, sich nicht veranlasst sehen, parallel ergänzende fiskalpolitische Steuerungsinstrumente zu ersinnen, sondern sich überzeugt und überzeugend dafür einsetzen, dass die mit Corsia verfolgten Zielpfade weltweit näher an die ursprünglich in Paris vereinbarten Klimaziele angeglichen werden.

Flugverbote und Reregulierung sind nicht Teil des Klimapakets

Zu den erfreulichen Inhalten beziehungsweise nicht-Inhalten der Beschlüsse zum Klimapaket gehört, dass sich die Bundesregierung sich nicht hat hinreißen lassen, die in der öffentlichen Diskussion teils geforderten Verbote von innerdeutschen Flügen oder Kurzstreckenflügen vorzusehen Zu offensichtlich ist wohl, dass ohne Zubringerflüge nach Frankfurt und München der weltweite Luftverkehr von und nach Deutschland seinen Weg per Flug über andere Hubs in Europa und im Mittleren Osten suchen würde – damit aber wäre dem Klima in keiner Weise geholfen. Auch für ein Verbot von Flügen zwischen zum Beispiel Stuttgart oder Nordrhein-Westfalen und Berlin ließe sich wohl selbst bei den Grünen Politikern keine Mehrheit finden, diese zu verbieten. Andere Linienverbindungen im innerdeutschen Verkehr aber – auch das wurde bereits mehrfach aufgezeigt – haben bereits heute Seltenheitscharakter.

Die Verlagerung von Zubringerflügen auf die Bahn kann nur dann erreicht werden, wenn aus Kundensicht die Qualität der so geschaffenen Umsteigeverbindungen mit der alternativer Umsteigeverbindungen über andere Hubs ebenbürtig ist. Davon aber kann unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen nur im Ausnahmefall die Rede sein. Das Durchchecken von Gepäck vom Einsteigebahnhof zum Endort des Fluges, das Lufthansa zeitweilig mit der Deutschen Bahn organisieren konnte, ist inzwischen wegen operativer Unwägbarkeiten nicht mehr möglich. Bei der Einreise scheitert das Durchchecken bereits an den Zollbestimmungen. Der Verlust einer Anschlussverbindung am Hub verursacht nicht nur Frustration bei den Passagieren, sondern auch erhebliche Kosten bei den Airlines, die neben der Ersatzbeförderung 250 bis 600 Euro je Passagier Entschädigungszahlungen leisten müssen, wenn sich die Ankunft am Zielort um mehr als drei Stunden verspätet. Die Deutsche Bahn wäre wohl kaum bereit, diese Kosten zu tragen, wenn der Anschlussverlust durch sie verursacht würde. Die bestehenden Umsteigeangebote, zum Beispiel auf der Strecke Köln-Frankfurt müssen in der Konsequenz mehrstündige Umsteigezeiten in Frankfurt einplanen, eine im Wettbewerb zu alternativen Flug-Umsteigeverbindungen an den Hubs der Wettbewerber vernichtende Qualitätseinbuße. So stellte die Lufthansa selbst ihre Zubringerflüge von CGN nach FRA erst dann ein, als die anderen Netz-Carrier die Zubringerflüge von CGN zu ihren Hubs eingestellt hatten.

Auch auf die Idee, die systematischen Auswirkungen der Liberalisierung des Luftverkehrs auf die Verkehrsentwicklung und damit auch auf die Emissionen zu hinterfragen, sind selbst die Kritiker des Luftverkehrs, jedenfalls öffentlich, noch nicht gekommen. Dabei wäre eine Rückkehr zu den ordnungspolitischen Prinzipien vor der Liberalisierung der effektivste Weg, die Entwicklung der Angebotskapazitäten im Luftverkehr dem im nachhaltigen Gemeinwohlinteresse für sinnvoll erachteten Versorgungsniveau anzupassen. Auch dies wurde an anderer Stelle schon ausführlicher dargelegt.

Über den Autor

Der Luftverkehr verändert sich ständig. In der airliners.de-Serie Aviation Management widmet sich Prof. Dr. Christoph Brützel den aktuellen Herausforderungen im Luftverkehrsmanagement.

Prof. Dr. Christoph Brützel Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jahren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der IUBH International University – Campus Studies in Bad Honnef.
Kontakt: aviationmanagement@airliners.de

Von: Von: Prof. Dr. Christoph Bürtzel

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