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Basiswissen Luftrecht (9) Gastautor werden

Beispiel Luftsicherheitsrecht - das Verhältnis von EU-Recht und nationalem Recht

Unternehmen in der Luftfahrt müssen viel Juristisches beachten. Die Rechtsanwältin Nina Naske erläutert im Luftrecht-Tutorial auf airliners.de das rechtliche Basiswissen – nicht nur für Manager. Dieses Mal: Das Verhältnis des EU-Rechts zum nationalen Recht erklärt am Beispiel des Luftsicherheitsrechts.

Luftrechtmanagement ist vielfältig. Kollage: © airliners.de / AirTeamImages.com, Fotolia.de, EASA, LBA

In Zeiten der SARS-CoV-2/ COVID-19-Pandemie sind in der Europäischen Union die nationale Politik und nationales Recht in den Vordergrund gerückt. Für die Luftfahrt ergibt das ein besonderes Spannungsverhältnis, denn die Themen der Luftfahrt sind heute überwiegend in Vorschriften des EU-Rechts geregelt.

Der Aufbau des Unionsrechts

Lange Zeit war meistens die Rede vom "Europarecht", seit dem Vertrag von Lissabon (2007), nach dem aus der Europäischen Gemeinschaft die Europäische Union wurde, ist heute die Bezeichnung "Unionsrecht" passender. Gemeint sind damit die Europäischen Verträge und auch das auf ihrer Grundlage erlassene Sekundär-, Tertiär- und mittlerweile oft auch Quartiärrecht.

Die von allen Mitgliedstaaten ratifizierten völkerrechtliche Verträge über die Europäische Union (EUV) und die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bilden das sogenannte Primärrecht, das den höchsten Rang innerhalb des Unionsrechts hat. Das Primärrecht begründet auch die Organe der Europäischen Unio, das sind insbesondere das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission (Artikel 13 EUV).

Auf der Grundlage der Verträge kann die Europäische Union selbst Recht setzen, an das die Mitgliedstaaten gebunden sind. Dazu nehmen ihre Organe Verordnungen, Richtlinien oder Beschlüsse an (Artikel 288 Absatz 1 AEUV). Die Verordnung hat allgemeine Geltung; sie ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat (Artikel 288 Absatz 2 AEUV). Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (Artikel 288 Absatz 3 AEUV). Beschlüsse sind in allen ihren Teilen verbindlich; sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich (Artikel 288 Absatz 4 AEUV). Außerdem gibt es die unverbindlichen Empfehlungen und Stellungnahmen (Artikel 288 Absatz 5 AEUV).

Vom Europäischen Parlament und Rat erlassene Verordnungen oder Richtlinien sind Sekundärrecht. Gegen die EU-Verträge dürfen die Rechtsvorschriften dann nicht verstoßen, sonst sind sie rechtswidrig und können von Gerichten aufgehoben werden, auch wenn es kompliziert und langwierig ist, das zu erreichen. Zugleich ist das Sekundärrecht vorrangig gegenüber dem Tertiär- oder Quartiärrecht. Das bedeutet, dass nachgelagerte Rechtsvorschriften, die von der Kommission oder einer EU-Behörde erlassen werden, nicht gegen die vom Europäischen Parlament und Rat erlassenen Vorschriften verstoßen dürfen.

Verhältnis des Unionsrechts zum nationalen Recht

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union genießt das Unionsrecht Anwendungsvorrang gegenüber dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten. Das bedeutet, dass das nationale Recht nicht angewandt werden darf und stattdessen nur das Unionsrecht anzuwenden ist, soweit sich ein Widerspruch des nationalen Rechts zum Unionsrecht ergibt (siehe dazu zum Beispiel EuGH, Urteil vom 11.07.2019, Rechtssache C-716/17, ECLI:EU:C:2019:598).

Dieser Anwendungsvorrang ist weitreichend und von erheblicher Bedeutung. Das Unionsrecht setzt sich damit gegen wirklich jede Regelung des nationalen Rechts der Mitgliedstaaten durch, sogar gegen Verfassungsrecht, oder um es beispielhaft auf den Punkt zu bringen: Eine Verordnung über die Form und Länge von Gurken hat Anwendungsvorrang gegenüber dem deutschen Grundgesetz, deshalb können sich Gurkenhersteller und Gurkenhändler dagegen nicht auf das in Artikel 12 des Grundgesetzes geregelte Grundrecht der Berufsfreiheit berufen.

Freilich bedeutet das nicht, dass das deutsche Grundgesetz oder die Verfassung anderer Mitgliedstaaten deshalb bedeutungslos werden würde. Wichtig bleibt jede nationale Verfassung insbesondere, soweit es um die Staatsorganisation geht, zum Beispiel auch um das Wahlrecht der Bundesbürger und Bundesbürgerinnen. Darauf hat sich das Bundesverfassungsgericht deshalb jüngst auch berufen, als es die Auffassung vertrat, Beschlüsse der Europäischen Zentralbank würden gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verstoßen (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 05. Mai 2020, 2 BvR 859/15, ECLI:DE:BverfG:2020:rs20200505.2bvr085915).

Im Übrigen beinhaltet das Unionsrecht nicht nur die Marktfreiheiten, sondern auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Diese Grundrechte genießen Anwendungsvorrang gegenüber dem Recht der Mitgliedstaaten. Sie sind zugleich Teil des Primärrechts der Europäischen Union. Zu beachten ist deshalb vom Unionsgesetzgeber zum Beispiel auch das Grundrecht der Unternehmerfreiheit (Artikel 15 der Grundrechtecharta). EU-Grundrechte genießen wiederum Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht der Mitgliedstaaten.

Richtlinien und Verordnungen für die Luftfahrt

Einige Sachthemen der Luftfahrt sind bis heute in Richtlinien der Europäischen Union geregelt. Für diese Bereiche bedarf es dann noch der Umsetzung durch Gesetzgebung der Mitgliedstaaten. Das betrifft zum Beispiel die Bodenabfertigungsdienste, in Deutschland setzt dazu die Bodenabfertigungsdienst-Verordnung die schon seit 1996 beinahe unverändert bestehende Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft um.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Die neue Luftfahrt-Grundverordnung: Was ändert sich für Behörden? Luftrechtskolumne (71)

Die weitaus meisten Vorgaben für die Luftfahrt hat die Europäische Union aber zwischenzeitlich in der Gestalt von Verordnungen erlassen. Bedeutsam sind hier zum Beispiel die vom Europäischen Parlament und dem Rat erlassene Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 zur Flugsicherheit (aviation safety) oder die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 zur Luftsicherheit (aviation security).

Für die Luftfahrt ist der Anwendungsvorrang des Unionsrechts deshalb von besonderer Bedeutung, denn grundsätzlich sind ihre Arbeitsweisen und Verpflichtungen in den Rechtsvorschriften aus Brüssel geregelt und haben die Mitgliedstaaten folglich mit ihren nationalen Regelungen darauf keinen Einfluss.

Besonders gut veranschaulichen lässt sich das am Beispiel des Luftsicherheitsrechts. Zum Schutz vor Terroranschlägen auf die Luftfahrt haben das Europäische Parlament und der Rat eine erste Verordnung schon 2002 erlassen, die dann von der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 ersetzt worden ist. Mit der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 haben Parlament und Rat zugleich die Kommission in beschränktem Umfang ermächtigt, Durchführungsbestimmungen zu den gemeinsamen Grundstandards zu schaffen. Die Kommission hat das mit der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 getan.

Was in der vom Europäischen Parlament und dem Rat erlassenen Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und der zu ihrer Durchführung von der Kommission erlassenen Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 geregelt ist, genießt Anwendungsvorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten. Das bedeutet konkret, dass jede Regelung im deutschen Luftsicherheitsgesetz, die nicht den Unionsvorschriften entspricht, nicht angewendet werden darf. Das muss jede deutsche Behörde beachten, also die Luftfahrtbehörden der 16 Bundesländer oder das Luftfahrt-Bundesamt, oder auch das Bundesinnenministerium und das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, und auch jedes deutsche Verwaltungsgericht.

Anwendungsvorrang erklärt am Beispiel des Luftsicherheitsrechts

Es gibt Bestimmungen des deutschen Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG), deren Übereinstimmung mit dem Unionsrecht zweifelhaft ist. Das beste Beispiel ist die Befristung der Zulassung der reglementierten Beauftragten und bekannten Versender in § 9a Absatz 2 Satz 2 LuftSiG. Die Rechtsfigur des reglementierten Beauftragten und des bekannten Versenders und ihre Verpflichtungen und Vorrechte haben das Europäische Parlament und der Rat mit der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 vorgegeben, um einen angemessenen Ausgleich zwischen den Anforderungen des Wirtschaftslebens und dem Schutz vor Terrorgefahr zu schaffen.

Das Europäische Parlament und der Rat haben zugleich der Kommission aufgegeben, unter Beteiligung der Mitgliedstaaten ("Komitologieverfahren") konkrete Durchführungsbestimmungen zu erlassen. Die daraufhin erlassene Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 sieht für die im Hoheitsgebiet der Europäischen Union ansässigen reglementierten Beauftragten und bekannten Versender eine zeitlich unbeschränkte Zulassung vor. Nur wenn der reglementierte Beauftragte oder der bekannte Versender sich nicht mehr an die Vorschriften halten, darf die Behörde ihnen die Zulassung entziehen. Nachlesen lässt sich das in Abschnitt 6.3.1 und dem für bekannte Versender insoweit gleichlautenden Abschnitt 6.4.1. des Anhangs zur Verordnung (EU) Nr. 2015/1998:

"6.3.1.1. Reglementierte Beauftragte werden durch die zuständige Behörde zugelassen. Die Zulassung zum reglementierten Beauftragten gilt nur für den jeweiligen Betriebsstandort. [...]
6.3.1.5. Hat die zuständige Behörde Zweifel, ob der reglementierte Beauftragte die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen noch erfüllt, entzieht sie dem Betreffenden den Status als reglementierter Beauftragter für den/die jeweiligen Betriebsstandort/e."

Die Vorgabe in § 9a Absatz 2 Satz 2 LuftSiG, nach der die Zulassung nur für 5 Jahre gültig ist, steht dazu im Widerspruch. Die von den deutschen Luftsicherheitsbehörden dazu gewählte Umsetzung, die Zulassungsbescheide zu befristen, passt auch nur zu § 9a Absatz 2 Satz 2 LuftSiG, aber nicht zum Unionsrecht.

Freilich mag sich jetzt mancher fragen, ob nicht die Befristung trotz des Anwendungsvorrangs in Ordnung geht, weil das Unionsluftsicherheit eine besondere Ausnahme vorsieht: Nach Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 dürfen die Mitgliedstaaten ausnahmsweise vom Unionsrecht abweichen, soweit sie strengere Sicherheitsmaßnahmen ("more stringent measures") vorsehen. Mit strengeren Maßnahmen werden aber nur solche Maßnahmen gemeint sein, die von den verpflichteten Stellen ein Mehr an Aktivität zum Schutz vor Terror verlangen. Die Befristung dürfte sich kaum darunter zählen lassen, denn alles, was sie bewirkt, ist zusätzliche Bürokratie.

Schmerzlich spürbar wurde das für das Luftfahrt-Bundesamt und die zugelassenen reglementierten Beauftragten und bekannten Versender während der aktuellen Corona-Lage. Genau in dem Moment, als alle eigentlich andere Aufgaben zu erledigen hatten, drohte der Ablauf der befristeten Zulassungen und mussten deshalb die Unternehmen den Papierkram für Anträge und das Luftfahrt-Bundesamt hundertfach die büromäßige Arbeit für den Erlaß von Bescheiden mit zumindest vorübergehender Verlängerung bewältigen. Dem Schutz vor Terroranschlägen hat das nicht gedient, sondern hat Unternehmen und Behörde nur unnötig belastet.

Richtig wäre es deshalb, wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts den § 9a Absatz 2 Satz 2 LuftSiG unangewendet zu lassen und die Befristung der Zulassungen reglementierter Beauftragter oder bekannter Versender der Klarheit halber auch ausdrücklich aufzuheben. Am Ende allerdings wird es dazu wohl nur dann kommen, wenn ein Gericht die entsprechende Entscheidung trifft. Unter US-amerikanischen Juristen kursiert die Redewendung, nach der "the Constitution is what the Judges say it is" (die Verfassung ist, was die Richter sagen). Das dürfte faktisch auch für den Anwendungsvorrang des Unionsrechts gelten.

Über die Autorin

Regelmäßig beschäftigt sich Luftrechtsexpertin Nina Naske auf airliners.de in ihrer Kolumne mit aktuellen Entwicklungen im Luftrecht. Im Basiswissen Luftrecht erklärt sie juristische Grundlagen.

Nina NaskeMit langjähriger Branchenerfahrung und Expertenwissen im Luftrecht betreuen und beraten Naske Rechtsanwälte die Unternehmen der Luftfahrt. Die Kanzlei unterstützt die Rechtsabteilung und ist Ansprechpartner für Geschäftsleitung, Safety Manager, Compliance Officer, Luftsicherheitsbeauftragte und andere Fachbereiche.

Von: Nina Naske für airliners.de Jetzt Gastautor werden

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