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Die Zuverlässigkeitsüberprüfung für Luftfahrtpersonal (ZÜP), Kollage: © airliners.de/AirTeamImages.com, Fotolia.de, EASA, LBA
Luftrechtmanagement ist vielfältig. Kollage: © airliners.de / AirTeamImages.com, Fotolia.de, EASA, LBA

Unternehmen und Beschäftigte in der Luftfahrt müssen viel Juristisches beachten. Die Rechtsanwältin Nina Naske erläutert im Tutorial auf airliners.de das rechtliche Basiswissen – nicht nur für Manager. Dieses Mal: Die Zuverlässigkeitsüberprüfung (ZÜP) für die Zwecke der Luftsicherheit.

Die vergangene Wochen waren von einigen Diskussionen um Personalknappheit in der Luftfahrt geprägt. Besonders die Passagier- und Gepäckkontrollen an den Flughäfen sollen betroffen sein. Ein "Nadelöhr" bei der Einstellung stellt für die Luftfahrt die ZÜP des Personals dar. Grund genug, sich die Rechtsvorschriften dazu wieder einmal genauer anzusehen.

Vorrangige EU-Regelungen

Grund und Zweck der ZÜP ist der beabsichtigte Schutz der Luftfahrt vor Terrorangriffen und Sabotageakten. Nach den Anschlägen des 11. Septembers 2001 haben sich dazu erweiterte Anforderungen der Luftsicherheit (Aviation Security) entwickelt, zu denen auch die ZÜP gehört.

Wie viele Vorschriften für die Luftfahrt so ist auch das Luftsicherheitsrecht an vielen Stellen durch vorrangiges Unionsrecht vorgegeben. Für alle EU-Mitgliedstaaten gelten die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates über gemeinsame Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt und der zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 der Kommission zur Festlegung detaillierter Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards für die Luftsicherheit.

Die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 beinhaltet zunächst die Vorgabe, dass zu den gemeinsamen Grundstandards auch Kriterien für die Einstellung von Personal zu den gemeinsamen Grundstandards gehören (Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe j). Der Anhang I zu Artikel 4 gibt in Ziffer 11.1 vor, dass Personen, die Sicherheitskontrollen durchführen, so rekrutiert, geschult und gegebenenfalls zertifiziert werden müssen, dass ihre Eignung und Qualifikation für die zugewiesenen Aufgaben sichergestellt wird.

Die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 2015/1998 beinhaltet weitaus detailliertere Vorgaben in Kapitel 11 ihres Anhangs. Dort legen Punkt 11.0.9., 11.1.2. bis 11.1.7. und 11.1.12. fest, welche Prüfinhalte eine Zuverlässigkeitsüberprüfung aufweisen muss und welche Personen diese auf jeden Fall durchlaufen müssen, welche Ausschlusskriterien mindestens zu beachten sind und wie lange eine ZÜP, wenn sie ohne Beanstandungen absolviert wurde, gültig bleibt, bevor sie zu wiederholen ist.

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Wer benötigt welche Zuverlässigkeitsüberprüfung?

Dem Punkt 11.1.5. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 ist zu entnehmen, dass Personen, bevor sie Kontrollen oder Zugangskontrollen oder andere Sicherheitskontrollen an einem Flughafen, bei einem Luftfahrtunternehmen oder bei einer Stelle der sicheren Lieferkette durchführen, eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen haben müssen. Für diese legt Punkt 11.1.3. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 fest:

"Nach Maßgabe der anwendbaren Vorschriften des Unionsrechts und des nationalen Rechts umfasst eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung zumindest:

a) die Feststellung der Identität der betreffenden Person anhand der zum Nachweis vorgelegten Papiere;
b) die Prüfung der Strafregistereinträge in allen Staaten des Wohnsitzes mindestens während der letzten 5 Jahre;
c) die Erfassung aller Beschäftigungsverhältnisse, Aus- und Weiterbildungen und jeglicher Lücken mindestens während der letzten 5 Jahre;
d) Erkenntnisse und sonstige einschlägige Informationen, die den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen und nach deren Einschätzung für die Eignung einer Person zur Ausübung einer Funktion, die eine erweiterte Zuverlässigkeitsüberprüfung erfordert, von Belang sein können."

Nach Punkt 11.1.2. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 benötigen aber auch jene Personen eine erweiterte oder zumindest eine normale ZÜP, die unbegleiteten Zugang zu Luftfracht, Luftpost, Post und Material von Luftfahrtunternehmen, Bordvorräten oder Flughafenlieferungen haben, nachdem diese den erforderlichen Sicherheitskontrollen unterzogen wurden (Buchstabe b) und genau so auch Personen, die Zugang zu bestimmten kritischen informations- und kommunikationstechnischen Systemen haben oder für die eine solche Notwendigkeit sich nach einer Risikoanalyse ergibt (Buchstabe c).

Die "normale" Zuverlässigkeitsüberprüfung beinhaltet nicht die Abfrage und Durchsicht der bei den staatlichen Stellen vorhandenen sonstigen Informationen, unterscheidet sich aber ansonsten grundsätzlich nicht.

Wer besteht die Zuverlässigkeitsüberprüfung?

Punkt 11.1.6. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 legt fest:

"Erweiterte oder normale Zuverlässigkeitsüberprüfungen gelten als nicht bestanden, wenn nicht alle unter den Nummern 11.1.3 bzw. 11.1.4 genannten Elemente erfolgreich abgeschlossen wurden oder wenn diese Elemente nicht jederzeit hinreichende Gewähr für die Zuverlässigkeit der betreffenden Person bieten."

Außerdem regelt Punkt 11.0.9. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998, dass im Zuge der ZÜP zumindest auf bestimmte Straftaten hin zu überprüfen ist und bestimmte Straftaten mit terroristischem Bezug als "disqualifizierend" gelten, sodass die Zuverlässigkeit keinesfalls gegeben wäre, wenn der Proband derartige Straftaten begangen hätte.

Wer genauer verstehen will, welche Straftaten insoweit zu berücksichtigen sind, der sollte die in Bezug genommenen Richtlinien (EU) 2016/681 und (EU) 2017/541 genauer studieren: Die dort aufgeführten Straftaten gelten, vereinfacht gesagt, als besonders schwere Kriminalität oder Terrorismus.

Dem Unionsrecht lässt sich mit diesen Vorgaben allerdings zunächst nicht viel mehr entnehmen, als dass bestimmte Straftaten ein Ausschlusskriterium darstellen (dann gilt der Betreffende nicht mehr als zuverlässig) und im Übrigen ein weiter Raum der Einschätzung und Beurteilung verbleibt. Die unbestimmten Rechtsbegriffe und breiten Tatbestände geben der jeweils für die Überprüfung zuständigen Stelle also viel Spielraum für ihre Entscheidung.

Luftsicherheitsbeauftragte kontrollieren Fluggäste am Airport in München., © dpa/Frank Leonhardt
Luftsicherheitsbeauftragte kontrollieren Fluggäste am Airport in München. © dpa / Frank Leonhardt

Deutsches Luftsicherheitsgesetz und LuftSiZÜV

Ausgehend von dem geschilderten Stand des Unionsrechts wäre der § 7 des deutschen Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) in seiner Ausführlichkeit womöglich gar nicht mehr erforderlich; es würde genügen, im Gesetz jeweils nur für jene Aspekte eine Auswahl zu treffen, für die das Unionsrecht den Mitgliedstaaten dies abverlangt. Aber zur Zeit der Einführung des Luftsicherheitsgesetzes in Deutschland im Jahr 2005 war das Unionsrecht noch nicht so weit fortentwickelt und sah der Kontext deshalb etwas anders aus.

Andererseits regelt § 7 LuftSiG ohnehin auch noch eine Reihe zusätzlicher Anforderungen, weitet etwa das Erfordernis der ZÜP ausdrücklich auf weitere Personengruppen aus und trifft Verfahrensregelungen für die Luftsicherheitsbehörde. Die Einzelheiten sind so detailliert, dass die geruhsame Lektüre der Vorschrift dringend zu empfehlen ist! Weitere Verfahrensvorschriften finden sich in der zur Durchführung von § 7 LuftSiG erlassenen Luftsicherheits-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung (LuftSiZÜV). Der Ablauf des Verfahrens bis zur Entscheidung der Behörde ist anhand dieser Bestimmungen vergleichsweise gut nachlesbar.

Erfreulicherweise genügt außerdem § 7 Absatz 1a LuftSiG deutlich besser den sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten ergebenden Anforderungen an Rechtsklarheit und Bestimmheit. Das bedeutet vor allem, dass die Menschen, die sich einer ZÜP unterziehen müssen, deshalb sehr viel besser voraussehen können, mit welchem Ergebnis sie zu rechnen haben. Die Vorschrift besagt:

§ 7 Zuverlässigkeitsüberprüfungen

[…] (1a) Die Luftsicherheitsbehörde bewertet die Zuverlässigkeit der betroffenen Person auf Grund einer Gesamtwürdigung des Einzelfalles. In der Regel fehlt es an der erforderlichen Zuverlässigkeit,

  1. wenn die betroffene Person wegen einer vorsätzlichen Straftat zu einer Freiheitsstrafe, Jugendstrafe oder Geldstrafe von mindestens 60 Tagessätzen oder mindestens zweimal zu einer geringeren Geldstrafe verurteilt worden ist, wenn seit dem Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung fünf Jahre noch nicht verstrichen sind,
  2. wenn die betroffene Person wegen eines Verbrechens oder wegen sonstiger vorsätzlicher Straftaten zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr verurteilt worden ist, wenn seit dem Eintritt der Rechtskraft der letzten Verurteilung zehn Jahre noch nicht verstrichen sind,
  3. wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die betroffene Person Bestrebungen nach § 3 Absatz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes verfolgt oder unterstützt oder in den letzten zehn Jahren verfolgt oder unterstützt hat.

Bei sonstigen Verurteilungen oder beim Vorliegen sonstiger Erkenntnisse ist im Wege der Gesamtwürdigung nach Satz 1 zu prüfen, ob sich daraus im Hinblick auf die Sicherheit des Luftverkehrs Zweifel an der Zuverlässigkeit der betroffenen Person ergeben. Als sonstige Erkenntnisse kommen insbesondere in Betracht:

  1. laufende oder eingestellte Ermittlungs- oder Strafverfahren,
  2. Sachverhalte, aus denen sich eine Erpressbarkeit durch Dritte ergibt,
  3. Sachverhalte, aus denen sich Zweifel am Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung ergeben,
  4. Alkohol-, Rauschmittel- oder Medikamentenabhängigkeit oder regelmäßiger Missbrauch dieser Substanzen,
  5. Angabe von unterschiedlichen beziehungsweise falschen Identitäten bei behördlichen Vorgängen. [...]"

Einfacher ausgedrückt: Wenn einer der Regeltatbestände ("in der Regel fehlt es an der Zuverlässigkeit, wenn...") nach § 7 Absatz 1a LuftSiG erfüllt ist, dann hat die Luftsicherheitsbehörde nur noch wenig Spielraum - nur außergewöhnliche Umstände gestatten dann noch den positiven Ausgang der ZÜP. In den anderen genannten Fällen ("sonstige Erkenntnisse") hat die Luftsicherheitsbehörde hingegen sehr viel mehr Beurteilungsspielraum und kommt es noch mehr als sonst auf alle Umstände des Einzelfalls an.

Wie läuft das ZÜP-Verfahren ab?

Zur Beantwortung der Frage, ob eine Person bei einer deutschen Luftsicherheitsbehörde eine Zuverlässigkeitsüberprüfung durchlaufen muss, sind § 7 Absatz 1 des deutschen Luftsicherheitsgesetzes und parallel auch Punkte 11.1.2. bis 11.1.7. des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 zu prüfen.

Unternehmen in der Luftfahrt und ihre Beschäftigten tun gut daran, dies sehr aufmerksam zu handhaben, denn mitunter zeigt sich erst auf den zweiten Blick, dass die "deutsche ZÜP" nötig ist. So hatten beispielsweise eine Reihe von Luftfahrtunternehmen zunächst nicht damit gerechnet, dass Piloten und Pilotinnen, die ihren Wohnsitz im EU-Ausland haben, auch noch in Deutschland eine ZÜP durchlaufen müssten – das stimmt so aber nicht, wie sich aus § 7 Absatz 1 Nummer 1 LuftSiG ablesen lässt.

Zum Verfahrensablauf sind dann die Absätze 2 bis 5 des § 7 LuftSiG von besonderer Bedeutung. § 7 Absatz 2 LuftSiG stellt klar, dass der Antrag von demjenigen zu stellen ist, der überprüft werden soll (der "Betroffene"). § 7 Absatz 3 und Absatz 4 LuftSiG legen einzelne Prüfungsinhalte und auch die dazu unternommenen Anfragen bei anderen Behörden fest.

Outfit von Lufthansa-Crews., © Lufthansa Group
Outfit von Lufthansa-Crews. © Lufthansa Group

§ 7 Absatz 5 LuftSiG schreibt der Luftsicherheitsbehörde vor, den Betroffenen zu den Auskünften anderer Stellen anzuhören, soweit sich daraus Zweifel an der Zuverlässigkeit ergeben können. Diese Verfahrensregelung setzt den rechtsstaatlichen Grundsatz des rechtlichen Gehörs um und ist für die Betroffenen in vielen Fällen von zentraler Bedeutung. Wen ein solches Anhörungsschreiben erreicht, der sollte am besten schon in diesem Verfahrensstadium einen Anwalt oder eine Anwältin zu Rate ziehen (und am besten auch darauf achten, dass diese schon über Erfahrungen mit der "Luftsicherheits-ZÜP" verfügt).

§ 7 LuftSiG beinhaltet außerdem einige datenschutzrechtlich relevante Bestimmungen. Nach § 7 Absatz 3 Satz 1 Nummer 5 LuftSiG darf die Luftsicherheitsbehörde auch Anfragen an den aktuellen oder frühere Arbeitgeber richten; nach § 7 Absatz 7 LuftSiG muss die Behörde bestimmte andere Stellen und auch den Arbeitgeber über das Ergebnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung informieren. § 7 Absatz 9b LuftSiG verpflichtet den Arbeitgeber des Betroffenen, die Luftsicherheitsbehörde über Änderungen betreffend die Tätigkeit des Betroffenen zu unterrichten.

ZÜP-Bescheid und Rechtsweg

Am Ende der ZÜP ergeht die Entscheidung der Luftsicherheitsbehörde. Die Behörde stellt entweder fest, dass keine Zweifel an der Zuverlässigkeit bestehen – dann kann der/die Betroffene ihre luftsicherheitsrechtlich relevante Arbeit antreten, also zum Beispiel die Kontrolle ("Screening") von Passagiergepäck oder Luftfracht durchführen oder Fluggäste kontrollieren und so weiter.

Wenn die Behörde hingegen feststellt, dass Zweifel an der Zuverlässigkeit bestehen, dann ist es dem/der Betroffenen versagt, derartige Aufgaben auszuführen. Vielfach wird dann die Arbeit in der Luftfahrt generell nicht mehr möglich sein. Das liegt daran, dass in der Luftfahrt sehr viele, wenn nicht die meisten Aufgaben auch unbegleiteten Zugang zu Luftsicherheitsbereichen erfordern oder zumindest ermöglichen.

Gegen die Feststellung, es bestünden Zweifel, steht den Betroffenen der Rechtsweg offen. Wichtig ist dafür im ersten Schritt vor allem, dass die Frist für den Widerspruch oder, je nach Bundesland, für die Klage eingehalten wird. Betroffene, die sich wehren wollen, sollten deshalb dann, wenn sie den ZÜP-Bescheid das erste Mal aus dem Briefkasten holen, sofort einen Anwalt oder eine Anwältin kontaktieren. Dann kann zumindest die Frist eingehalten werden. Ob der Rechtsweg auch zum gewünschten Erfolg führen kann, ist danach eine Frage des Einzelfalls und sollte vom Anwalt oder der Anwältin sorgfältig geprüft werden.

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