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Luftrechtmanagement ist vielfältig. Kollage: © airliners.de / AirTeamImages.com, Fotolia.de, EASA, LBA

Wer Diskussionen zur Luftfahrt mit Entscheidungsträgern in der Legislative oder der Verwaltung führt, bekommt mitunter auch einmal zur Antwort, dieses oder jenes sei nicht möglich, weil es gegen die Icao-Anhänge verstoße. Wie immer, wenn es um juristische Fragen geht, empfiehlt sich dann die eigenständige gründliche Nachprüfung: Was genau steht im Text, was ist damit gesagt und was nicht?

Wenn es um die oft verkürzt als Icao-Anhänge bezeichneten Rechtsdokumente geht, dann lohnt sich allerdings jedoch immer auch noch ein zweiter Blick, denn deren Rechtswirkung ist nicht ganz selbstverständlich.

Anhänge zum Chicagoer Abkommen

Gemeint sind mit der Bezeichnung "Icao-Anhänge" die Anhänge zum Abkommen über die Zivilluftfahrt von 1944. Der nach dem Ort seiner Entstehung Chicagoer Abkommen genannte Vertrag ist ein multilateraltes völkerrechtliches Abkommen. Rechtswirkung hat es grundsätzlich nur im Verhältnis der Vertragsstaaten zueinander. Tatsächlich haben allerdings die meisten Staaten der Welt das Abkommen unterzeichnet und ratifiziert.

Nach Artikel 37 des Chicagoer Abkommens ist jeder Vertragsstaat verpflichtet, daran mitzuwirken, dass die größtmögliche Einheitlichkeit in den Vorschriften, Standards, Verfahren und der Organisation der Luftfahrt erreicht wird, soweit das die globale Luftfahrt vereinfacht und verbessert:

"Article 37 Adoption of international standards and procedures Each contracting State undertakes to collaborate in securing the highest practicable degree of uniformity in regulations, standards, procedures, and organization in relation to aircraft, personnel, airways and auxiliary services in all matters in which such uniformity will facilitate and improve air navigation."

Um die in Artikel 37 des Chicagoer Abkommens genannte Einheitlichkeit zu erreichen, muss die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (International Civil Aviation Organization, Icao) die sogenannten "international standards and recommended practices" bezüglich der in der Luftfahrt verwendeten Kommunikationssysteme und Flugnavigationshilfen, der Flughäfen und weiterer ausdrücklich aufgezählter Themen sowie zu allen sonstigen Angelegenheiten betreffs der Sicherheit (safety), Regelmäßigkeit und Effizienz der Luftfahrt erlassen oder ändern (Artikel 37 Absatz 2 des Chicagoer Abkommens).

Die Vorbereitungsarbeiten erledigt die sogenannte "Air Navigation Commission", für das Inkraftsetzen der "standards and recommended practices" ist dann aber der Rat der Icao zuständig (Artikel 54 des Chicagoer Abkommens). Im Rat der Icao sitzen die von der Vollversammlung (Assembly) alle drei Jahre gewählten Vertragsstaaten. Die "standards and recommended practices" erlässt der Rat als Anhänge (Annexes) zum Abkommen.

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Rechtswirkung der Icao-Anhänge

Die Rechtswirkung der ICAO-Anhänge ist in Artikel 38 des Chicagoer Abkommens geregelt. Grundsätzlich gilt danach eine Art "comply or explain"-Verfahren: Ein Vertragsstaat, der sich an einen "international standard or procedure" nicht halten kann oder will, muss der Icao die Unterschiede seiner eigenen Vorschriften zu den im jeweiligen Anhang geregelten Vorgaben mitteilen. Wenn es sich um Änderungen zu "international standards" handelt, die nicht umgesetzt werden, muss die Mitteilung innerhalb von 60 Tagen nach der Annahme der Änderung durch den Rat erfolgen. Die Icao informiert dann alle anderen Vertragsstaaten. Diese Einzelheiten sind Artikel 38 des Chicagoer Abkommens zu entnehmen. Sonstige Rechtsfolgen sind dort aber nicht genannt.

Freilich könnten für die anderen Vertragsstaaten die vom Chicagoer Abkommen vorgesehenen Mechanismen zur Streitbeilegung (Artikel 84 und folgende des Abkommens) bleiben. Doch nachdem Artikel 38 ausdrücklich vorsieht, dass Abweichungen von den ICAO-Anhängen nur "gemeldet" werden müssen, lässt sich auch die Auffassung vertreten, dass es eine Rechtspflicht zu deren Umsetzung gar nicht gibt. Verpflichtend ist nur das in Artikel 37 genannte Bemühen um größtmögliche Vereinheitlichung und nach Artikel 38 die Mitteilung von Abweichungen. Ein Streit, welcher der Streitbeilegung bedürfte, würde sich dann jedenfalls nicht aus der bloßen Nichteinhaltung von ICAO-Anhängen ergeben können. Damit erübrigt sich dann zudem auch die Frage danach, ob die dem allgemeinen Völkerrecht zu entnehmenden sonstigen Sanktionsmechanismen neben der Streitbeilegung nach den Artikeln 84 ff. des Chicagoer Abkommens auch noch anwendbar wären.

Faktisch halten die meisten Staaten sich meistens daran

Faktisch aber halten die meisten Vertragsstaaten des Chicagoer Abkommens sich meistens an die Icao-Anhänge oder versuchen das zumindest. Das liegt zum einen daran, dass die diplomatischen Beziehungen zu den anderen Staaten der Welt auch davon abhängen, dass manche grundlegenden Anforderungen beachtet werden, und die Luftfahrt dazu gehört: Ohne Luftfahrt gibt es keine funktionierenden globalen Wirtschaftsbeziehungen, keine wirkungsvolle Völkerverständigung und meist nicht einmal ausreichenden Austausch der Regierungen.

Zum anderen aber findet sich in vielen bilateralen oder multilateralen Luftverkehrsabkommen auch Bezugnahmen auf die Icao-Anhänge. Die Luftverkehrsabkommen beinhalten die völkerrechtlichen Vorgaben zu den sogenannten Verkehrsrechten, also dem Zugang der Luftfahrtunternehmen des jeweils anderen Vertragsstaats zum Luftraum, und mittlerweile oft auch noch weitere Regeln über den Marktzugang.

Im Jahr 2020 in Kraft getreten ist beispielsweise das (zuvor seit 2008 vorläufig angewendete) Luftverkehrsabkommen zwischen den Vereinigten Staaten von Amerika einerseits und andererseits der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten. Nach dessen Artikel 8 zur Flugsicherheit (safety) gewährleisten die Vertragsparteien einander die gegenseitige Anerkennung von Lufttüchtigkeitszeugnissen, Befähigungszeugnissen und anderen Erlaubnisscheinen unter der Voraussetzung, dass die Bedingungen für solche Zeugnisse mindestens den aufgrund des Icao-Abkommens festgelegten Mindestanforderungen entsprechen. Nach Artikel 9 Absatz 3 des US-EU Luftverkehrsabkommens sind die Vertragsparteien verpflichtet, auch zur Luftsicherheit (security) entsprechend den Icao-Anhängen zu verfahren. Der Wortlaut von Artikel 8 und Artikel 9 ist nicht ganz identisch, und Unterschiede können juristisch immer auch einen Unterschied ergeben. Gleichwohl wird man vereinfacht zusammenfassen können: Nach dem US-EU Luftverkehrsabkommen sind grundsätzlich die Icao-Anhänge einzuhalten.

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