Luftrechts-Kolumne (41) ( Gastautor werden )

Was soll sich im Luftsicherheitsgesetz ändern?

27.09.2016 - 11:05 0 Kommentare

Das Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Luftsicherheitsgesetzes ist noch in vollem Gange. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske hat sich den Entwurf angeschaut und stellt fest: Nicht alle Lücken werden geschlossen.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Das von der Bundesregierung vorgelegte "Erste Gesetz zur Änderung des Luftsicherheitsgesetzes" hat den ersten Durchgang im Bundesrat am vergangenen Freitag geschafft, allerdings nicht ohne Stellungnahme: Der Bundesrat beklagt, dass dem Bund und den Ländern weiterhin Einnahmen entgehen würden, weil viele der Amtshandlungen nach der bisherigen Rechtslage nicht gebührenpflichtig sind.

Dabei lässt die Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum Entwurf des Änderungsgesetzes wenig Zweifel daran, dass die Unternehmen sich für die Zukunft auf neue Gebühren einstellen müssen; unter anderem heißt es dort:

"Der Personalkosten- und Sachkostenmehraufwand beim Luftfahrt-Bundesamt in Höhe von jährlich rund 32,74 Millionen Euro wird nach Anpassung der Luftsicherheitsgebührenverordnung vollständig durch Gebühren finanziert werden."

Einen Mehraufwand sieht die Bundesregierung dabei wohl vor allem in jenen Aufgaben der Zulassung und Überwachung, die in etlichen Punkten ebenfalls Gegenstand der Änderungsvorschläge sind.

Manche Lücke wird (beinahe) geschlossen

Das "Erste Änderungsgesetz zum Luftsicherheitsgesetz" soll der Gesetzesbegründung nach zu urteilen vor allem Lücken schließen und Unklarheiten beseitigen. Ob das mit dem Entwurf in seiner jetzigen Fassung gelingen kann, dazu lassen sich allerdings unterschiedliche Auffassungen vertreten.

Die Absätze 2 und 3 der Entwurfsfassung der Änderungen zu Paragraph 3 des Luftsicherheitsgesetzes bedeuten auf den Einzelfall angewendet im Klartext zum Beispiel: Wenn das Luftfahrt-Bundesamt behauptet, die Fracht sei nicht ordnungsgemäß kontrolliert ("screened") worden, kann das Luftfahrt-Bundesamt anordnen, die Fracht wieder auszuladen und erneut zu röntgen oder (das wären dann Ausgleichsmaßnahmen) beispielsweise einer Hand-Sicht-Prüfung zu unterziehen. Bei Zuwiderhandlung gegen diese Anordnung droht ein Zwangsgeld von bis zu 500.000 Euro.

Na und?, mag so mancher sich jetzt fragen. Doch der Clou ist: Jedenfalls dem Wortlaut nach bedarf es für die Behördenanordnung keiner Gefahr. Stattdessen genügt es, wenn die Kontrollen nicht entsprechend dem Sicherheitsprogramm vorgenommen wurden. Das kann beispielsweise auch bedeuten: Der vergessene Stempel "SPX/ RA" ("Fracht ist sicher für Passagierflugzeuge, weil vom reglementierten Beauftragten kontrolliert") genügt, um ein ganzes Flugzeug wieder ausladen zu lassen - auch wenn es keinen Anhaltspunkt für eine Gefahr durch die Fracht (verbotene Gegenstände in der Fracht) gibt. Das wäre unverhältnismäßig? Vielleicht. Doch die Verhältnismäßigkeit einzufordern, wird schwierig werden, weil im Wortlaut ein "Anker" dafür fehlt.

Keine Regelung zu Auskunftspflichten

Auch Absatz 4 der Entwurfsfassung der Änderungen zu Paragraph 3 des Luftsicherheitsgesetzes schließt längst nicht alle Lücken.

Bisher fehlt im Luftsicherheitsgesetz jede Regelung zu der Frage, in welchem Umfang die Luftsicherheitsbehörde befugt ist, Grundstücke oder Geschäftsräume oder Luftfahrzeuge zu betreten. In Luftrechts-Kolumne (35) wurde das vor einiger Zeit beklagt. Erfreulich, dass dazu nun eine Regelung ergänzt werden soll.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Luftrechts-Kolumne (35) Luftsicherheit: Behörden ohne Befugnisse?

Doch weiterhin ungeregelt ist die Frage nach etwaigen Mitwirkungspflichten der beaufsichtigten Unternehmen. Welche Auskünfte müssen die Unternehmen geben? Welche Unterlagen müssen vorgelegt werden? Und vor allem: Wo verläuft die Grenze, was dürfen die Unternehmen unter normalen Umständen verweigern?

Diese Fragen stellen sich zudem nicht nur den Geschäftsführungen und Rechtsabteilungen. Mindestens genau so dringlich werden sich die Sicherheitsbeauftragten und ihre Mitarbeiter dafür interessieren. Die daraus folgende Unsicherheit für die Arbeitnehmer zu beseitigen, wäre im demokratischen Rechtsstaat auch ein wichtiges Anliegen.

Sicherheitsmaßnahmen der Airlines: Neue Unklarheiten?

Auch an anderer Stelle beinhaltet der Entwurf des "Ersten Änderungsgesetzes zum Luftsicherheitsgesetz" noch Unklarheiten. Der Entwurf des neuen Paragraphen 9 betreffs der Sicherheitsmaßnahmen der Luftfahrtunternehmen beispielsweise auferlegt den Luftfahrtunternehmen in Absatz 1 die Verpflichtung zu

"Sicherheitsmaßnahmen bei der Abfertigung von Fluggästen und der Behandlung von Post, Gepäck, Fracht und Versorgungsgütern".

Koffer liegen auf einem Förderband am Stuttgarter Flughafen. Foto: © dpa, Silas Stein

So weit, so gut - aber wie genau verhält sich dies zu den Pflichten der übrigen Unternehmen? Wenn etwa wie im obigen Beispielsfall der Stempel "SPX/RA" vergessen wurde, ist dann die Airline dafür verantwortlich, die Kontrolle der Fracht nachzuholen? Oder muss die Luftsicherheitsbehörde die entsprechende Anordnung an den reglementierten Beauftragten richten, der den Stempel vergaß?

Schon nach bisheriger Rechtslage können solche Fragen zuweilen sehr schwer zu beantworten sein. Das "Erste Änderungsgesetz" wäre eine Gelegenheit, hier für Besserung zu sorgen. Ausdrücklich regeln ließe sich zum Beispiel, dass das Luftfahrtunternehmen keine (weiteren) Sicherheitsmaßnahmen zu treffen braucht, soweit der Flughafen (Paragraph 8) oder ein Beteiligter der sicheren Lieferkette (neuer Paragraph 9a) zu Sicherheitsmaßnahmen verpflichtet ist.

Immerhin lässt sich der Entwurf des neuen Paragraphen 9 zusammen mit den Regelungen im neuen Paragraphen 9a in genau diese Richtung verstehen. Doch dafür müssen juristische Auslegungsmethoden bemüht werden, und eine andere Auslegung bleibt danach zumindest nicht völlig ausgeschlossen. Eine Klarstellung wäre deshalb wünschenswert.

Sichere Lieferkette: Oh je...

Noch erheblicher Verbesserungsbedarf besteht schließlich bei der im "Ersten Änderungsgesetz zum Luftsicherheitsgesetz" erstmals vorgesehenen Neuregelung für die Beteiligten der sicheren Lieferkette. Die größte Herausforderung ergibt sich dabei aus der Verknüpfung mit dem Unionsluftsicherheitsrecht.

Denn der neue Paragraph 9a ist aus sich heraus nicht verständlich. Nur wer die Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 gut kennt, versteht überhaupt, was die Neuregelung soll. Das aber ist zugleich ein großes Problem. Denn die "Halbwertzeit" des Unionsluftsicherheitsrechts ist kurz, mit Änderungen ist stets und ständig zu rechnen. Nach kurzer Zeit werden deshalb die Querverweise falsch sein, oder deutlicher: das deutsche Luftsicherheitsgesetz wieder inhaltlich unrichtig oder unvollständig sein.

Vor allem aber regelt der neue Paragraph 9a des Luftsicherheitsgesetzes in seiner jetzigen Entwurfsfassung beinahe nur Inhalte, die gar keiner Regelung mehr bedürfen, weil die zwingende Rechtslage dazu sich bereits aus dem Unionsluftsicherheitsrecht ergibt. Jene Fragen hingegen, die zu regeln wären, bleiben offen. Oder deutlicher: ohne den neuen Paragraphen 9a würde auch nichts fehlen - und das, obwohl gerade für die sichere Lieferkette ergänzende Vorschriften durchaus hilfreich wären.

Anhand einiger Beispiele lässt sich verdeutlichen, was gemeint ist:

  • In der jetzigen Entwurfsfassung beinhaltet Paragraph 9a eine Rechtsgrundlage für die Zulassung der genannten Beteiligten der sicheren Lieferkette. Doch eine solche Rechtsgrundlage findet sich bereits in der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 und ist deshalb überflüssig.
  • Eine Ausnahme gibt es: Transporteure bedürfen nach dem Unionsluftsicherheitsrecht keiner Zulassung, hier ist also die Neuregelung in der jetzigen Entwurfsfassung von Paragraph 9a entscheidend. Nur fehlt es leider an einer Regelung dazu, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um als Transporteur zugelassen zu werden. Wie soll sich das mit dem Unionsluftsicherheitsrecht vereinbaren, das klare Regelungen für den Transporteur beinhaltet?
  • Es ergibt sich bereits aus dem Unionsluftsicherheitsrecht, dass reglementierte Beauftragte und andere Stellen die Kontrollen der Fracht und Postsendungen vornehmen. Die inhaltsgleiche Regelung in der Entwurfsfassung zu Paragraph 9a ist deshalb überflüssig.
  • Dringend erforderlich wäre hingegen eine klare Regelung dazu, unter welchen Umständen fremde Fracht oder Post bei der Durchführung der Kontrolle durchleuchtet oder geöffnet werden darf. Denn je nachdem, wessen Fracht oder Post gerade kontrolliert wird, geraten die reglementierten Beauftragten an schwierige Fragen des Datenschutzes. Im einfachen Fall löst der reglementierte Beauftragte das Problem über das Einverständnis des Versenders. Doch was ist, wenn der tatsächliche Absender eine andere Person ist als der Versender, für den der reglementierte Beauftragte tätig wird? Für klare Regelungen hierzu wäre nach herkömmlichem Verständnis der Gesetzgeber gefragt, doch gerade dies fehlt im Entwurf zu Paragraph 9a.

Nachdem das Gesetzgebungsverfahren noch läuft, bleibt zu hoffen, dass zumindest in einigen dieser Punkte noch weitergehende Klarheit erreicht werden könnte. Freilich werden gute Juristinnen und Juristen sich auch ansonsten zu helfen wissen. Denn mit jeder Regel lässt sich arbeiten, und wo nichts geregelt ist, findet sich im Zweifel auch einfach nur mehr Freiraum.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
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