Die Luftrechts-Kolumne (50)

Was die Luftsicherheitsbehörde können muss

06.06.2017 - 10:38 0 Kommentare

Der Schutz der Menschen vor Terrorangriffen und Anschlägen gehört zu den klassischen Kernkompetenzen des Staates. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske erklärt, was die Behörden dazu alles können müssen.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Im September 2015 reichte die EU-Kommission Klage beim Europäischen Gerichtshof gegen Deutschland ein. Der Vorwurf: Das EU-Luftsicherheitsrecht sei nicht eingehalten. Die Klage wurde im Mai 2016 wieder zurückgenommen, aber der EuGH erlegte der Bundesrepublik Deutschland die Kosten auf, mit der Begründung, Deutschland habe erst nach Klageerhebung die Maßnahmen ergriffen, die erforderlich gewesen seien, um den Verpflichtungen nachzukommen (EuGH, Beschluss vom 11.05.2016, Rs. C-481/15, ECLI:EU:C:2016:375). Was war da los?

EU-Luftsicherheitrecht: hohe Anforderungen an die Behörden

Die wesentlichen Grundregeln zur Luftsicherheit, die in der Europäischen Union gelten, haben das EU-Parlament und der Rat in der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 niedergelegt. In dieser Verordnung sind auch klare Erwartungen an die Mitgliedstaaten und ihre innerstaatliche Organisation zum Schutz der Zivilluftfahrt benannt.

Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 legt dazu das Erfordernis eines "Qualitätskontrollprogramms" fest:

"(1) Jeder Mitgliedstaat stellt ein nationales Qualitätskontrollprogramm auf, wendet es an und entwickelt es fort. Dieses Programm ermöglicht es den Mitgliedstaaten, die Qualität der Sicherheit der Zivilluftfahrt zu überprüfen und so die Einhaltung dieser Verordnung sowie des nationalen Sicherheitsprogramms für die Zivilluftfahrt zu überwachen. (2) […] Das Programm ermöglicht es, Mängel rasch aufzuspüren und zu beheben. Es sieht außerdem vor, dass alle Flughäfen, Betreiber und für die Durchführung von Sicherheitsstandards zuständigen Stellen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats regelmäßig direkt von der zuständigen Behörde oder unter ihrer Aufsicht überwacht werden."

Auch für Deutschland gilt deshalb: Das nationale QKP muss her! Und dazu gehört auch all das, was Anhang II zur Verordnung (EG) Nr. 300/2008 geregelt ist.

Details geregelt in Anhang II der VO (EG) Nr. 300/2008.

Die Details für das Qualitätskontrollprogramm zur Luftsicherheit haben es ganz schön "in sich". Danach kommt es auf die Ausstattung der Behörden ebenso an wie auf die Qualifikation des Personals. Besonders wichtig ist, dass genügend qualifizierte Leute an Bord sind.

In den Worten des Anhangs II der Verordnung (EG) Nr. 300/2008:

"3.1. Mit dem nationalen Qualitätskontrollprogramm soll überprüft werden, ob die Luftsicherheitsmaßnahmen wirksam und ordnungsgemäß durchgeführt werden [...]. 3.2. Das nationale Qualitätskontrollprogramm umfasst unter anderem Folgendes: a) Organisationsstruktur, Zuständigkeiten und Ressourcen; b) Aufgabenbeschreibungen und Qualifikationsprofil der Auditoren; c) Tätigkeiten zur Überwachung der Einhaltung [...]; [...] i) Verfahren zur Erfassung und Analyse der Ergebnisse des nationalen Qualitätskontrollprogramms, mit denen Trends ermittelt und die Entwicklung der künftigen Politik gesteuert wird."

Was umständlich klingt, besagt nichts anderes als die Pflicht der Mitgliedstaaten, genügend Geld und gut organisierte Behörden vorzuhalten, die sich darum kümmern, dass Flughäfen, Luftfahrtunternehmen und andere Stellen sich an die Vorgaben des Luftsicherheitsrechts halten.

Anforderungen an die Auditoren

Der Anhang II der Verordnung (EU) Nr. 300/2008 legt dabei besonderes Gewicht auf die Verfügbarkeit und Qualifikation jener Menschen, die vor Ort in den Unternehmen oder sonstigen Stellen die Einhaltung des Luftsicherheitsrechts prüfen. Besonders wichtig sind also all die Sachbearbeiter, die jene Aufgaben tatsächlich "in eigener Person" erledigen, auf die es am Ende ankommt.

Zu den Kernpflichten der Mitgliedstaaten gehört es deshalb auch, sicherzustellen, dass der zuständigen Behörde eine ausreichende Zahl von Auditoren für die Durchführung der Tätigkeiten zur Überwachung der Einhaltung unmittelbar oder unter der Aufsicht der zuständigen Behörde zur Verfügung steht (Ziffer 14 des Anhangs II der Verordnung (EG) Nr. 300/2008). Diese Auditoren müssen, das ist genauer nachzulesen in Ziffer 15 des Anhangs II der Verordnung (EG) Nr. 300/2008,

  • über die entsprechenden Kompetenzen verfügen, zu denen eine ausreichende einschlägige theoretische und praktische Erfahrung gehört,
  • Verständnis der gegenwärtig anwendbaren Sicherheitsmaßnahmen und der Art ihrer Anwendung auf die zu prüfenden Betriebsabläufe mitbringen,
  • die Grundkenntnis der Sicherheitstechnologien und -verfahren haben und
  • einiges mehr, vor allem aber auch ein Verständnis der Rolle und Befugnisse des Auditors.

Wer sich all diese Anforderungen vor Augen hält, der versteht, dass es sogar für die Bundesrepublik Deutschland eine echte Herausforderung ist, dem zu entsprechen. Denn um eine ausreichende Anzahl derart qualifizierter Auditoren zu finden oder sie auszubilden, braucht es Zeit und außerdem gute Ausbilder.

Das deutsche LuftSiG macht es den Auditoren nicht leicht

Nicht unbedingt leichter macht es den Behörden aber leider das deutsche Luftsicherheitsgesetz. Denn darin fehlte lange Zeit so allerlei, von klaren Befugnisnormen für die Auditoren bis hin zu verständlichen Zuständigkeitsregelungen.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Luftsicherheit: Behörden ohne Befugnisse? Die Luftrechts-Kolumne (35)

Mit der seit März 2017 geltenden Neufassung von Paragraph 3 LuftSiG oder Paragraph 16 LuftSiG ist die Lage insoweit deutlich besser geworden, auch wenn die Regeln nach den Maßstäben des Rechtsstaats noch immer einiges zu wünschen übrig lassen.

Föderalismus: Nachteil oder Vorteil?

Manche schließlich mögen meinen, es helfe auch nicht weiter, dass in Deutschland die Aufgaben der Luftsicherheit zwischen Luftfahrt-Bundesamt, Bundespolizei und Landesbehörden verteilt sind. Mehr als 18 Behörden, die sich um Luftsicherheit kümmern, kann das gutgehen?

Damit freilich ist eine äußerst schwierige Frage gestellt. Einiges mag durchaus für Zentralisierung sprechen. Am Ende aber hat es gute Gründe, dass das Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland nicht als Zentralstaat ausgestaltet hat, sondern eine Fülle an Aufgaben den Ländern überlässt. Die Behörde vor Ort kennt die Verhältnisse vor Ort, sie kann deshalb sachnah und verhältnismäßig entscheiden. Nicht alle Behörden werden jeden Fall gleich entscheiden, was zu unterschiedlichen Erfahrungen führt, anhand derer andere lernen können.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Was soll sich im Luftsicherheitsgesetz ändern? Luftrechts-Kolumne (41)

Am Ende sichert es deshalb die gute Verwaltung, wenn auch in der Luftsicherheit die Behörden der Länder und des Bundes zusammenarbeiten (müssen).

Selbstverständlichkeiten mit Durchsetzungskraft

Freilich ließe sich sagen, dass Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihr Anhang II nur Selbstverständlichkeiten regelt. Aber wer sich umschaut in der Welt der Luftfahrt, der wird merken: Besser so, denn auch Selbstverständlichkeiten lassen sich meist erst dann wirksam durchsetzen, wenn sie als Rechtspflicht ausgestaltet sind. Für die Behörden ist damit eine Rechtsgrundlage geschaffen, die es ihnen ermöglicht, die Politik auf die Notwendigkeit ausreichenden Budgets wirkungsvoll hinzuweisen. Die der behördlichen Aufsicht unterworfenen Menschen und Unternehmen wiederum können die Behörde erinnern, besonders etwa auch an ihre Pflicht, für die ausreichende Qualifikation der Mitarbeiter zu sorgen.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
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