Die Luftrechts-Kolumne (48) ( Gastautor werden )

Was die Luftfahrtbehörde können muss

11.04.2017 - 12:02 0 Kommentare

Das EU-Luftrecht macht seit geraumer Zeit genauere Vorgaben dazu, welche Kernkompetenzen und Ausstattung die Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten mitbringen müssen. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske erläutert einige Einzelheiten.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt – nach der klassischen Lehre des Völkerrechts sind das die drei Zutaten, die für einen Staat benötigt werden. Natürlich ist nichts davon so einfach, wie es klingt. Aber es ruft doch recht treffend auf, was sich auf der Erde so in etwa seit dem Westfälischen Frieden von 1648 etabliert hat.

Lange Zeit gehörte deshalb für jeden Staat auch die Frage nach dem eigenen Personal dazu. Der Staat ohne Beamte, das war eigentlich gar nicht so recht denkbar. Eigentlich ganz leicht zu verstehen, denn: Eine Organisation, die Herrschaft über ein Gebiet und die dort lebenden Menschen ausüben will, braucht auch Leute, die das im Alltag irgendwie hinkriegen. Und weil der Staat seine Sache gut machen wollte (Frieden sichern, Wohlstand schaffen und so weiter), war es eigentlich selbstverständlich, dass Beamte gut ausgebildet, Behörden gut ausgestattet und die Arbeit gut gemacht werden musste.

Gleiche Anforderungen an alle Luftfahrtbehörden

Aber mit Selbstverständlichkeiten ist das so eine Sache: Manchmal zeigt sich bei genauerer Prüfung, dass es so toll doch nicht geklappt hat. Manchmal geraten sie auch einfach in Vergessenheit. Und in Europa kommt oft noch hinzu, dass gar nicht alle dieselbe Vorstellung davon haben, was genau eigentlich „gute Verwaltung“ beinhalten soll.

So oder so ähnlich jedenfalls dürfte die Ausgangslage wahrgenommen worden sein, die dazu geführt hat, dass die EU-Kommission in die Durchführungsverordnungen zur Grundlagen-Verordnung (EU) Nr. 216/2008 seit geraumer Zeit auch Vorgaben für die Luftfahrtbehörden mit aufnimmt (Alle EU-Verordnungen sind in der jeweils aktuellen Fassung hier auffindbar).

Als Beispiel kann hier die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 dienen. Diese Verordnung regelt die Ausbildung des fliegenden Personals und die zugehörigen Lizenzen, Berechtigungen und Zeugnisse. Die Vorgaben richten sich an die Piloten, Flugbegleiter, an Flugschulen, aber auch an Ausbilder und Prüfer. Es sind aber eben auch genauere Anforderungen an die Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten benannt.

Ausreichende Aufsichtskapazitäten

Der Clou dabei: Die Anforderungen sind damit für alle Luftfahrtbehörden in der Europäischen Union dieselben. Das deutsche Luftfahrt-Bundesamt, die österreichische Austro-Control, das schwedische Trafikstyrelse und so weiter und so fort: Sie alle haben dieselben Kriterien zu erfüllen.

Den Anfang machen dabei die in Artikel 11b der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 beschriebenen "Aufsichtskapazitäten":

"(1) Die Mitgliedstaaten benennen eine oder mehrere Stellen als zuständige Behörde […]. (3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die zuständigen Behörden die erforderliche Kapazität haben, um die Aufsicht über alle Personen und Organisationen, die von ihrem Aufsichtsprogramm abgedeckt werden, zu gewährleisten, einschließlich ausreichender Mittel zur Erfüllung der Anforderungen dieser Verordnung. […]"

Schon diese ersten Vorgaben haben es in sich. Denn die „erforderliche Kapazität sicherstellen, einschließlich ausreichender Mittel“, meint nichts anderes als eine ausreichende Anzahl ausreichend qualifizierter Mitarbeiter und ausreichende Arbeitsmittel für alle Arbeiten der Behörde. Nicht allen Mitgliedstaaten fällt es immer leicht, diesen Anforderungen gerecht zu werden.

Managementsystem in der Behörde

Noch deutlichere Worte finden sich in Teil-ARA im Anhang der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011:

"ARA.GEN.200 Managementsystem a) Die zuständige Behörde richtet ein Managementsystem ein und erhält es aufrecht, das mindestens Folgendes umfasst: 1. dokumentierte Richtlinien und Verfahren […]; 2. ausreichend Personal zur Durchführung ihrer Aufgaben und die Erfüllung ihrer Verpflichtungen. Dieses Personal ist für die Durchführung der ihm zugewiesenen Aufgaben qualifiziert und verfügt über die erforderliche(n) Kenntnisse, Erfahrung und Grund- und Auffrischungsschulung, um die Aufrechterhaltung der Kompetenz sicherzustellen. Es ist ein System vorhanden, das die Verfügbarkeit von Personal regelt, um eine einwandfreie Durchführung aller Aufgaben sicherzustellen […]."

Einfacher ausgedrückt: Die Mitarbeiter der Behörde müssen gut ausgebildet sein, sie müssen "Ahnung haben" von dem was sie tun – und es müssen auch so viele Mitarbeiter sein, dass die Behörde ihre Arbeit tatsächlich schaffen kann.

Diese Kernpflicht der Behörde zu erfüllen, dürfte aus der Sicht einiger Beobachter derzeit zu den besonderen Herausforderungen sogar für die Luftfahrtbehörden großer Mitgliedstaaten gehören. Schwierig zu beantworten ist dabei allein schon die Frage, auf welche Qualifikation es überhaupt ankommen soll. Manche meinen, die Behörden sollten vor allem Personal "aus der Industrie" rekrutieren, weil es auf das dort gesammelte Fachwissen ankomme.

Aber zu bedenken ist: Es ist eine Sache, im Unternehmen zu arbeiten und seine Sache gut zu machen. Es ist aber eine ganz andere Sache, Aufsicht zu führen. Denn "Aufsicht" ist nicht Selbermachen. Wer Aufsicht führen will, muss gelernt haben, den Menschen und Unternehmen der Luftfahrt den gesetzlich vorgesehenen Spielraum zu belassen. Meistens gibt es nicht nur eine Lösung, sondern viele – und alle Lösungen, die rechtskonform sind, sind auch erlaubt.

Die Rechtseinhaltung prüfen und deshalb alles, was erlaubt ist, auch unbeanstandet lassen – diese Art des verhältnismäßigen Vorgehens wird zumindest in Deutschland üblicherweise besonders in der herkömmlichen Verwaltungsausbildung (besonders für den höheren Dienst) vermittelt. Zumindest für die deutsche Luftfahrtbehörde, das Luftfahrt-Bundesamt, wäre deshalb auch eine ausreichende Zahl von "klassisch ausgebildeten Beamtinnen und Beamten" wünschenswert.

Aufsicht innerhalb der Behörde

Schließlich verlangt Teil-ARA von der Behörde auch, dass sie ihre internen Verfahren ordnet und sich selbst kontrolliert:

"ARA.GEN.200 Managementsystem a) Die zuständige Behörde richtet ein Managementsystem ein und erhält es aufrecht, das mindestens Folgendes umfasst: [...] 4. eine Funktion zur Überwachung der Einhaltung der einschlägigen Anforderungen durch das Managementsystem und der Angemessenheit der Verfahren, einschließlich der Einrichtung eines internen Auditverfahrens und eines Verfahrens für das Sicherheitsrisikomanagement. [...], und 5. eine Person oder einen Personenkreis, die/der gegenüber den leitenden Mitarbeitern der zuständigen Behörde letztverantwortlich für die Überwachung der Einhaltung ist. [...]"

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Luftsicherheit: Behörden ohne Befugnisse?

Wer hier genauer hinschaut, der merkt: Es geht nicht einfach nur um Einrichtung einer Hierarchie, sondern um tatsächliche Selbstkontrolle. Gefordert ist die Prüfung im eigenen Hause, ob die Behörde den Anforderungen entsprechend arbeitet – wenn nicht, muss die Behörde ihre Arbeitsweise ändern.

Nichts Neues, aber mit Durchsetzungskraft

Freilich ließe sich sagen, dass Artikel 11b und Teil-ARA der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 nur Selbstverständlichkeiten regelt. Aber wer sich umschaut in der Welt der Luftfahrt, der wird merken: Besser so, denn auch Selbstverständlichkeiten lassen sich meist erst dann wirksam durchsetzen, wenn sie als Rechtspflicht ausgestaltet sind.

Für die Behörden ist damit eine Rechtsgrundlage geschaffen, die es ihnen ermöglicht, die Politik auf die Notwendigkeit ausreichenden Budgets wirkungsvoll hinzuweisen. Die der behördlichen Aufsicht unterworfenen Menschen und Unternehmen wiederum können die Behörde erinnern, besonders etwa auch an ihre Pflicht, für die ausreichende Qualifikation der Mitarbeiter zu sorgen.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
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