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Warum die Luftverkehrssteuer abgeschafft werden muss

05.07.2017 - 08:00 0 Kommentare

Seit Einführung der Luftverkehrssteuer im Jahr 2011 fordert die Branche die Abschaffung - bis heute ohne Erfolg. Anlass für Verkehrsexperte Manfred Kuhne, auf die volkswirtschaftlichen Schäden hinzuweisen.

Ein Passagier checkt Anzeigetafeln am Flughafen Tegel. - © © dpa - Paul Zinken

Ein Passagier checkt Anzeigetafeln am Flughafen Tegel. © dpa /Paul Zinken

Nach der neuesten Finanzplanung hat die nächste Bundesregierung derzeit einen zusätzlichen finanziellen Spielraum von rund fünfzehn Milliarden Euro. Die Mehreinnahmen belaufen sich bis 2021 laut der jüngsten Steuerschätzung sogar auf 55 Milliarden Euro. Eigentlich sollte man meinen, dass dies genug Beinfreiheit gibt, um die Luftverkehrssteuer wieder abzuschaffen.

Doch das ist nur ein oberflächlicher und nicht ganz ernstzunehmender Hinweis, zumal man sagt, eine einmal eingeführte Steuer werde nicht mehr abgeschafft. Die Niederlande, Irland und Österreich (Halbierung) haben jedoch das Gegenteil bewiesen.

Serie Apropos

Apropos

Verkehrsexperte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen und politischen Fragestellungen der Luftfahrt in der Serie "Apropos". Alle Folgen lesen.

Die Branche hat nach der Einführung der Steuer bei jeder Gelegenheit auf die negativen Folgen hingewiesen. In dem kürzlich von Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) vorgestellten Luftverkehrskonzept wird für die nächste Legislaturperiode eine Abschaffung - zumindest jedoch eine Absenkung - der Luftverkehrssteuer in Aussicht gestellt. Damit greift der Verkehrsminister aber letztlich nur eine bereits von seinem Amtsvorgänger erhobene Forderung auf.

© dpa, Gregor Fischer Lesen Sie auch: Luftverkehrskonzept soll Grundlage für nächste Wahlperiode sein

"Wenn Sie uns nachweisen, dass die Abschaffung der Luftverkehrssteuer Ihre Probleme löst, werden wir das machen", versprach schon 2013 der Vorsitzender der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Volker Kauder, der Luftverkehrswirtschaft.

Bis heute ist die Branche in diesem zentralen Thema ihrer Lobbyarbeit jedoch ohne Erfolg (vgl. Handelsblatt, "Viele Interessen, viele Stimmen – und kein Erfolg"), möglicherweise weil sie trotz der weitreichenden Auswirkungen eine punktuelle Betrachtung auf den Luftverkehrssektor in den Vordergrund ihrer Argumentation gegen die Luftverkehrssteuer gestellt hat.

Die Auswirkung der Luftverkehrssteuer auf die Nachfrage

Ausgangspunkt in der im Auftrag der Branche von Intraplan erstellten Evaluierungsstudie war ein Passagierverlust von mindestens fünf Millionen (- 2,5 Prozent), auf dessen Grundlage zusätzlich die resultierenden Einnahmeverluste bei den Luftverkehrsbetreibern und angeschlossenen Betrieben ermittelt wurden.

Das Finanzministerium hat diese sektorale Betrachtungsweise sicherlich dankbar aufgegriffen und die von ihr in Auftrag gegebene Studie ebenfalls auf den Luftverkehrssektor beschränkt. Ergebnis war ein Passagierverlust von zwei Millionen Passagieren (- 1,0 Prozent). Beide Studien wurden im Frühjahr 2012 vorgelegt.

Abschätzung der Luftverkehrsentwicklung 2011

Um sich selbst ein Bild über die Verkehrsentwicklung zu machen, hat der Autor im Herbst 2011 nach der von ihm bei Prognosen und Verkehrsanalysen über 15 Jahre erfolgreich angewandten Methode der Faktoranalyse nach dem Motto "Lieber ungefähr richtig als haargenau verkehrt" folgende Abschätzung zur Auswirkung auf die Nachfrage vorgenommen:

Faktor Veränderungsrate
BIP 6,0%
Basiseffekte aus 2010:  
   Vulkanasche 2,0%
   Winter Dezember 0,5%
Unruhen Nordafrika und Tsunami Japan -0,5%
Verunsicherung Euro-Krise und Angebotsreduktion Air Berlin -0,5%
Steigender Ölpreis -1,5%
Einführung Luftverkehrssteuer -1,0%
Veränderungsrate gesamt 2011 5,0%

Demnach war aufgrund des gestiegenen Ölpreises ein Nachfragerückgang von drei millionen Passagieren (-1,5%) und als Folge der Luftverkehrssteuer von zwei Millionen Passagieren (-1,0%) plausibel.

An der Methodik beider Studien wird im Luftverkehrskonzept deutlich Kritik geübt. Als wesentlicher Mangel muss angemerkt werden, dass der Passagierverlust nicht schlüssig abgeleitet und lediglich auf Basis von "Indizien" bestimmt wurde.

In der Intraplan-Evaluierungsstudie wird in einer Fußnote erwähnt, dass die Ticketpreise 2011 durch Kerosinzuschläge um fünf Prozent gestiegen seien. Eine vergleichbare Angabe zu den Folgen der Luftverkehrssteuer sucht man jedoch vergebends. Die Auflösung findet sich erst zwei Jahre später an anderer Stelle - der Preiseffekt der Luftverkehrssteuer für ein Rückflugticket wird mit einmalig drei Prozent für 2011 beziffert.

In den Folgejahren hat man die vergleichsweise schwachen Verkehrsergebnisse wiederholt der Luftverkehrssteuer zugeschrieben hat, obwohl diese sich hinsichtlich der Veränderungsraten nur einmalig in 2011 auswirkte. Die durch die Luftverkehrssteuer in 2011 verursachten Nachfrageeinbußen bleiben in den Folgejahren konstant ohne Auswirkung auf die Veränderungsraten, bis die Steuer wieder abgeschafft wird und es in der Folge über zwölf Monate zu einem (fast) analogen Passagierzuwachs kommt.

Kontraproduktive Zusatzbelastungen für die Fluggesellschaften

Eine offene Frage ist, in welchem Umfang die deutschen Fluggesellschaften die Steuer über die Ticketpreise an die Passagiere weitergereicht haben. Häufig wurde der Eindruck vermittelt als sei die anteilig auf die deutschen Fluggesellschaften entfallende Steuer in Höhe von etwa 600 Millionen Euro jährlich eine unmittelbare Kostenbelastung der Fluggesellschaften. Es geht aber nur eins: Entweder man argumentiert mit Passagierverlusten auf Basis der in voller Höhe an den Konsumenten weitergereichten Steuerbelastung oder man weist diese komplett als Eigenbelastung aus. Beides gleichzeitig in voller Höhe geht nicht.

© Airline-Webseiten, Screenshot-Kollage airliners.de Lesen Sie auch: Was kostet eigentlich ein Flug? (1) Aviation Management

In der Studie für das Finanzministerium wird ein Anteil von 80 Prozent angegeben. Damit lässt sich für die deutschen Fluggesellschaften unter Zugrundelegung eines durchschnittlichen Return-Tickets von 377 Euro (Intraplan) bei jährlich 0,6 Millionen Reisen kumuliert über sieben Jahre ein Erlösausfall von grob 1,6 Milliarden Euro errechnen.

Von Ausnahmen abgesehen dürfte es keine Angebotsreduzierungen und damit Kosteneinsparungen gegeben haben, da der einmalige Verkehrsrückgang von einem Prozent innerhalb der normalen Unsicherheitsspanne der Verkehrserwartungen gelegen hat.

Hinzu kommen bei unterstellter 20-prozentiger Übernahme der Steuerschuld durch die Fluggesellschaften Kostenbelastungen in Höhe von jährlich 120 Millionen Euro, also rund 840 Millionen Euro über eine Spanne von sieben Jahren.

Insgesamt haben die deutschen Fluggesellschaften damit bis heute eine Zusatzbelastung von geschätzt 2,4 Milliarden tragen müssen. Bei einem mittleren Listenpreis von 85 Millionen Euro für einen Airbus A320neo hätten sie 28 weitere dieser fortschrittlichen Flugzeuge anschaffen können. Damit wäre es dann möglich gewesen, einen deutlichen Beitrag zur Umweltentlastung zu leisten.

Marktanteilsverlust deutscher Fluggesellschaften

In einem neueren Beitrag wird durch eine Grafik der Eindruck vermittelt, als seien die seit 2011 feststellbaren Marktanteilsverluste deutscher Fluggesellschaften maßgeblich Folge der Luftverkehrssteuer.

BDF-Quellangabe: BMI, BayStMI, BezReg MS (Stand: Dezember 2016) Info: Berechnung des Marktanteils auf Basis angebotener Sitzplatzkapazitäten (Gesamtjahr, beide Richtungen, keine Doppelzählungen) Grafik: BDF

Zu dieser Entwicklung haben jedoch vornehmlich der zunehmende Wettbewerb durch die Golfstaatencarrier und Turkish Airlines, der Erfolg der Billigfluggesellschaften sowie ein in 2011 einsetzender kontinuierlicher Marktrückzug von Air Berlin beigetragen.

Es ist müßig darauf hinzuweisen, dass die Marktanteilskurve schon vor 2011 einen ähnlichen Verlauf hatte. Die Luftverkehrssteuer jedenfalls war nur zu einem Teil für die vergleichsweise schlechte Performance der deutschen Fluggesellschaften verantwortlich.

© dpa, Arne Dedert Lesen Sie auch: Marktanteil deutscher Airlines fällt unter 60 Prozent

Und so hat die Branche bislang auch nicht den von Herrn Kauder angeregten Beweis erbringen können.

Ansonsten hat die Luftverkehrsteuer nicht die mit ihrer Einführung propagierten Ziele erbracht, jedoch noch zahlreiche, sehr weitreichende negative Folgen gehabt:

1) Keine ökologische Wirkung durch die Luftverkehrssteuer

Beschlossen wurde die Luftverkehrssteuer in Höhe von einer Milliarde Euro jährlich im Rahmen der Sparklausur zum Bundeshaushalt mit geplanten Gesamteinsparungen von elf Milliarden Euro für 2011 und 51 Milliarden Euro bis 2016.

Um von dem nicht gerade rühmlichen Anlass abzulenken, dass der Luftverkehr quasi als "Melkkuh zur Sanierung des Staatssäckels" herhalten musste, schob man zur Begründung der Steuer das grundsätzlich lobenswerte Ziel nach, Anreize für umweltgerechtes Verhalten setzen zu wollen.

Mit Verteuerung des Fliegens sollten Flugreisende dazu bewogen werden, auf vermeintlich umweltschonendere Verkehrsmittel wie die Bahn umzusteigen. Dabei hat man nicht bedacht, dass Hochgeschwindigkeitszüge über die mittlere innerdeutsche Flugdistanz von 450 km kaum ökologische Vorteile gegenüber dem Flugzeug aufweisen und zudem deutlich langsamer sind. Eingesparte Reisezeit ist ein wichtiger volkswirtschaftlicher Faktor.

© Fotolia.com/airliners.de, iterum Lesen Sie auch: Kurzstreckenflüge auf die Bahn verlagern? Apropos (3)

Statt auf den Zug weichen Flugreisende auch auf das Auto aus, das unter Zugrundelegung einer mittleren Reisegruppengrösse von 1,2 Personen im innerdeutschen Luftverkehr ökologisch deutlich schlechter abschneidet als das Flugzeug. Selbst wenn mittlerweile einzelne Reisende den Fernbus nutzen, ist unterm Strich die ökologische Bilanz der Bodenverkehrsmittel ungünstiger als die des Luftverkehrs. Die Luftverkehrssteuer hat also so gut wie keine positiven Umweltwirkungen.

2) Fiskalpolitisch ein Nullsummenspiel

Wenn die Luftverkehrsteuer an die Reisenden weitergegeben wird und diese auf den Flug verzichten, hat dies im Luftverkehrsbereich Einnahmeverluste wie sinkende Ticketerlöse, geringere Einnahmen bei den Zubringerverkehrsmitteln oder weniger Umsatz in der Flughafengastronomie und Shops zur Folge. Für sich betrachtet führt dies zu geringeren Steuereinnahmen der Länder und der Kommunen im Flughafenumland.

Dem müssen allerdings die Steuereinnahmen gegengerechnet werden, die bei Nutzung anderer Verkehrsmittel anfallen. Auch Reisende, die ganz auf die Reise verzichten, werden das Geld nicht einfach unter das Kopfkissen legen, sondern anderweitig ausgeben. Dem durch eine entfallende Reise ins Ausland unterbleibendem Devisenabfluss stehen in Gegenrichtung Mindereinnahmen durch fehlenden Incoming-Verkehr gegenüber.

Steuereinnahmen gehen nur "verloren", wenn Passagiere bei grenzüberschreitendem Hin- oder Rückflug auf ausländische Fluggesellschaften ausweichen, was aber unwahrscheinlich ist, da diese auch der Steuer unterworfen sind, oder wenn sie ihren Flug alternativ von benachbarten Flughäfen im Ausland antreten.

Die weiterhin das Flugzeug nutzenden Reisenden sind de facto mit einer neuen Verbrauchssteuer konfrontiert. Zwar steigen die von den Fluggesellschaften abzuführenden Steuern infolge höherer Ticketpreise, die Reisenden können jedoch das für die Steuer aufzubringende Geld nicht mehr für andere Zwecke ausgeben.

Der Staat treibt also mit der Luftverkehrssteuer nicht etwa mehr Steuern ein. Vielmehr erfolgen simple Steuerumverteilungen zwischen Bund und Ländern/Kommunen einerseits und den Steuerschuldnern anderseits.

Die Luftverkehrssteuer ist also bei der gebotenen gesamtwirtschaftlichen Betrachtungsweise ein Nullsummenspiel: Statt Mehreinnahmen liegen nur Steuerumverteilungen vor.

3) Schädliche Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Obwohl auf den ersten Blick Steuereinnahmen gleich Steuereinnahmen sind, ist es ist nicht unbedeutend, welche Branchen mit Steuern belastet werden.

Mobilität mit einer zusätzlichen, der Umwelt nicht einmal spürbar zu Gute kommenden Steuer zu belasten, lässt die außerordentlich hohe Bedeutung des Verkehrssektors für die deutsche Volkswirtschaft außer Acht.

Dies gilt insbesondere für den Luftverkehr, der Deutschland mit der Welt verbindet und bei zunehmend global ausgerichteten Wirtschaftsbeziehungen unter allen Verkehrsträgern die höchsten katalytischen Effekte (volkswirtschaftlicher Zusatznutzen) erbringt.

Die Luftverkehrssteuer trifft also einen Wirtschaftszweig, der die für die Exportnation Deutschland wichtige Verknüpfung mit der Welt sicherstellt und einen hohen volkswirtschaftlichen Zusatznutzen (katalytische Effekte) erbringt.

4) Benachteiligung der Regionen

Der in den verkehrsfernen Regionen vorherrschende Kurzstreckenluftverkehr ist aufgrund der anteilig hohen Steuersätze und der Doppelbelastung im Inlandverkehr überproportional von der Luftverkehrssteuer betroffen.

© Fotolia.com/airliners.de, iterum Lesen Sie auch: Die schwierige verkehrliche Situation der Flughäfen in der Fläche Apropos (8)

Der Passagierrückgang auf Flughäfen mit weniger als drei Millionen Passagieren von etwa drei Prozent (600.000 Passagiere) machte fast 30 Prozent der bundesweiten Verluste durch die Einführung der Steuer aus. Und das bei einem Anteil von nur 15 Prozent an der der Besteuerung unterworfenen Originärnachfrage. Besonders betroffen waren grenznahe Regionalflughäfen, wenn es in der Nähe jenseits der Grenze Konkurrenzangebote gab.

5) Deutliche Wettbewerbsverzerrungen bei den Fluggesellschaften

Durch die nicht proportionale Belastung hat die Steuer zudem zu Markt- und Wettbewerbsverzerrungen zwischen den deutschen Luftverkehrsgesellschaften geführt. So war Air Berlin aufgrund ihres hohen Anteils von Kurz-und Mittelstreckenverkehr stärker von der Einführung der Luftverkehrssteuer betroffen als die hauptsächlich im Langstreckenverkehr operierenden Anbieter - trotz des dort geltenden höheren Steuersatzes. Über Maßen betroffen waren auch die Billigfluggesellschaften.

Eine Wettbewerbsverzerrung zuungunsten deutscher Fluggesellschaften insgesamt liegt dann vor, wenn Fluggesellschaften die Steuer nicht an den Verbraucher weitergeben und praktisch aus eigener Kasse zahlen. Im Extremfall müsste dann eine Handvoll deutscher Fluggesellschaften jährlich etwa 600 Millionen Euro schultern. Die restlichen 400 Millionen Euro würden sich dagegen auf über 100 ausländische Fluggesellschaften aufteilen, für die Deutschland nur einen Bruchteil ihrer gesamten Marktaktivitäten ausmacht. Diese Benachteiligung wiederholt sich von Jahr zu Jahr.

Die Steuer hat also zahlreiche negative Folgen. Immerhin war es mit diesen Argumenten gelungen, bei den Beratungen zur Luftverkehrsteuer eine größere Spreizung der zunächst vorgesehenen Steuersätze zu erreichen und so die negativen Effekte unter Wahrung von Eine-Milliarde-Euro-Steuereinnahmen erheblich zu reduzieren und den zu erwartenden Passagierverlust sogar fast zu halbieren.

Schlussfolgerung:

Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) hatte schon 2008 in ihrem Schlusswort zum Bundesparteitag ihrer Partei festgestellt, dass eine Flugticketabgabe schädlich sei. Wenn die Luftverkehrssteuer zweieinhalb Jahre später dennoch eingeführt wird, kann das allenfalls mit einer haushaltspolitischen Notlage erklärt werden, bei der rationale Überlegungen ins Hintertreffen geraten waren.

Die mit Einführung der Luftverkehrssteuer verfolgten Ziele wurden aber nicht erreicht. Allein deshalb wäre eine Abschaffung der Steuer nur konsequent.

Aber die Gesamtbilanz der Luftverkehrssteuer hat neben der fehlenden fiskalischen und ökologischen Wirkung noch zahlreiche weitere Folgen: Sie hat negative Auswirkungen für die Luftverkehrsbetreiber, die Regionen und die gesamte Volkswirtschaft. Die Steuer sollte darum baldmöglichst abgeschafft werden.

Über den Autor

Verkehrsexperte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen- und politischen Fragestellungen der Luftfahrt in der Serie "Apropos". Alle Folgen lesen.

Manfred KuhneNach 45 Jahren Praxis am Verkehrswissenschaftlichen Institut der RWTH Aachen und bei der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen berät der Dipl.-Ing. und Dipl.-Wirtsch.-Ing. Manfred Kuhne Unternehmen bei Grundsatzpapieren und Stellungnahmen. Zudem arbeitet er für wissenschaftliche Institute, Beratungsunternehmen und Ingenieurbüros.
Kontakt: apropos@airliners.de

Von: Manfred Kuhne für airliners.de
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