Luftrechtskolumne (66) ( Gastautor werden )

Sky Marshals: Wer trägt die Kosten?

28.08.2018 - 11:00 0 Kommentare

Die Lufthansa wollte nicht länger Extrakosten für Sky Marshals der Bundespolizei bezahlen und zog vor Gericht. Der Bundesgerichtshof hat jedoch entschieden: Am Ende trifft's allenfalls die Passagiere, nicht aber die Steuerzahler. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske kommentiert.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Für manche Einzelheiten der Luftsicherheit genügt nicht der Blick allein in das deutsche Luftsicherheitsgesetz oder die EU-Luftsicherheits-Verordnungen, sondern finden sich die einschlägigen Regelungen zum Beispiel im Bundespolizeigesetz (BPolG). Dort regelt Paragraf 4a:

"Die Bundespolizei kann zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der Sicherheit oder Ordnung an Bord deutscher Luftfahrzeuge eingesetzt werden. [...]"

Geregelt ist damit der Einsatz der häufig nach US-amerikanischem Sprachgebrauch auch als "Sky Marshals" bezeichneten Bundespolizisten und Bundespolizistinnen, die einen Flug bewaffnet begleiten und im Ernstfall eingreifen können.

Vergleich: Vereinigte Staaten von Amerika und Kanada

In den USA sind die Sky Marshals Teil der Luftsicherheitsmaßnahmen, die nach den Anschlägen des 11. September 2001 ausgerollt wurden. Die Idee war nicht neu, sondern war bereits in den 1960er Jahren umgesetzt, jedoch mit Einführung der Durchsuchung von Passagieren und Gepäck Anfang der 1970er Jahre wieder aufgegeben worden.

Nach den Anschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon wurde die Maßnahme wieder aufgegriffen und der Federal Air Marshal Service eingerichtet. Dazu regelt das US-amerikanische Bundesgesetz (49 U.S.C. Paragraf 44917):

"The Under Secretary of Transportation for Security […] shall require air carriers […] to provide seating for a Federal air marshal on any such flight without regard to the availability of seats on the flight and at no cost to the United States Government or the marshal; […]."

Auch in Kanada sind die Airlines verpflichtet, die kanadischen Sky Marshals kostenfrei mitfliegen zu lassen. Air Canada hat vor etwa drei Jahren den Versuch gestartet, bisher entstandene Kosten von rund 100 Millionen kanadischen Dollar (mitgerechnet war auch der Ticketpreis) vom Staat ersetzt zu erhalten, ist damit aber wohl bisher ohne Erfolg geblieben.

Was sagt das deutsche Recht?

Eine große deutsche Fluggesellschaft hat nun über drei Gerichtsinstanzen versucht, die Kosten über mehr als 2,3 Millionen Euro von der Bundesrepublik Deutschland ersetzt zu bekommen, die von der Airline bisher für die deutschen Sky Marshals hatten übernommen werden müssen. Laut Presseberichten handelte es sich dabei um die Deutsche Lufthansa. Ihr ging es dabei nicht um die Kosten, die sich für die Airline ergeben, weil sie den Sitzplatz, den ein Bundespolizist oder eine Bundespolizistin belegt, nicht an Passagiere verkaufen kann, sondern kostenfrei für die Sky Marshals zur Verfügung stellen muss.

Die Fluggesellschaft wollte stattdessen nur den Ersatz der Extrakosten, die sie an Flughäfen und andere Stellen bezahlen musste, weil Sky Marshals an Bord waren und wie Fluggäste bei der Berechnung der Entgelte mitgezählt wurden. Zu diesen passagierbezogenen Zusatzkosten gehören zum Beispiel Einreisegebühren, Benutzungsentgelte oder Steuern (Zoll und andere).

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Was die Luftsicherheitsbehörde können muss Die Luftrechts-Kolumne (50)

Die Airline musste diese Extrakosten für mitreisende Sky Marshals bezahlen. Das Luftfahrtunternehmen war der Auffassung, dass es dafür keine Rechtsgrundlage gebe und richtigerweise die Bundespolizei dafür zahlen müsse. Die Bundespolizei und Ministerialverwaltung und Regierung der Bundesrepublik Deutschland sahen dies ganz anders, weshalb die Sache vor Gericht geklärt werden musste.

Dreh- und Angelpunkt der Entscheidung ist dabei die Regelung in Paragraf 62 Absatz 2 Nr. 2 des Bundespolizeigesetzes, in der es heißt:

"Die im grenzüberschreitenden Reiseverkehr tätigen Verkehrsunternehmen […] sind verpflichtet, [die mit der Wahrnehmung der Aufgaben nach den §§ 2 bis 4a betrauten Beamten] bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben unentgeltlich zu befördern."

Die Richterinnen und Richter mussten deshalb die Frage beantworten, was genau mit der "Unentgeltlichkeit der Beförderung" gemeint sein soll. Soll es bedeuten, dass auch Zahlungen an Dritte nicht erstattet werden müssen? Oder heißt es nur, dass Sky Marshals den auf dem Flugticket meist gesondert gezeigten Flugpreis nicht bezahlen müssen?

Was ist der Preis der Beförderung?

Ausgangspunkt des Luftfahrtunternehmens war (neben anderen Gesichtspunkten) auch die Regelung in Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008, die Fluggesellschaften verpflichtet, gegenüber ihren Passagieren die Bestandteile des schlussendlich vom Fluggast zu zahlenden Preises offenzulegen. Geregelt ist insbesondere, dass der Flugpreis gesondert neben den vom Passagier zu übernehmenden Steuern und Flughafenentgelten, Sicherheitsgebühren oder anderen Extrakosten auszuweisen ist. Der Passagier soll wissen, wie sich der Preis zusammensetzt, der zu zahlen ist.

Der von der Fluggesellschaft nur "fürs reine Fliegen" verlangte Flugpreis (air fare/ air rate) ist nach dem Verständnis der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 also nur ein Bestandteil des Preises, den der Fluggast am Ende bezahlen muss. Dieses Verständnis entspricht auch den Methoden, die viele Airlines zur Festsetzung ihrer Ticketpreise nutzen. Grund dafür ist natürlich auch, dass Steuern, Flughafenentgelte und andere "Drittkosten" von den Airlines häufig gar nicht beeinflusst werden können. Im Griff hat die Airline hingegen ihre internen Kosten, die deshalb zur Grundlage der Festlegung des Flugpreises werden.

Ein weiterer Ausgangspunkt findet sich auch im deutschen Bürgerlichen Gesetzbuch in Paragraf 670: Der Auftragnehmer kann Aufwendungen vom Auftraggeber ersetzt verlangen. Unter Aufwendungen im Sinne von Paragraf 670 BGB werden dabei solche "Vermögensopfer" des Beauftragten verstanden, die eigens für die Erledigung des Auftrags nur konkret für den Einzelfall erbracht werden (zum Beispiel im Einzelfall festgesetzte Steuern oder von Dritten verlangte Entgelte).

Die Regelung gilt vor allem beim "klassischen" Auftrag, für den der Auftragnehmer gar nicht bezahlt wird, der also "unentgeltlich" ist. Auch hier findet sich also der Rechtsgedanke, dass die Kosten, die für die Inanspruchnahme der Leistungen Dritter oder aus anderen Gründen entstehen, gesondert zu betrachten sind. Wenn der Auftragnehmer diese Kosten ersetzt, dann ist dies kein Entgelt, sondern Aufwendungsersatz und nach Paragraf 670 BGB auch beim unentgeltlichen Auftrag geschuldet.

Was bedeutet "unentgeltliche Beförderung"?

Im Luftrecht genau wie im allgemeinen Zivilrecht zeigt sich danach die Bezahlung von Flughafengebühren, Steuern, Landeentgelten und anderen Kosten, die für den einzelnen Passagier konkret entstehen und von ihm ersetzt verlangt werden, als zu unterscheiden von dem Preis, den der Passagier für "das Fliegen" zahlen muss. Kein Wunder also, dass deshalb auch die Lufthansa die Auffassung vertrat, es müsste die Bundesrepublik Deutschland zwar keinen Flugpreis für Sky Marshals bezahlen, wohl aber Steuern, Landeentgelte und andere Kosten erstatten.

Denn wie gezeigt regelt Paragraf 62 Absatz 2 Nummer 2 des Bundespolizeigesetzes, dass die Bundespolizisten und Bundespolizistinnen "unentgeltlich zu befördern" sind. Dem Wortlaut nach scheint danach zunächst ganz klar, dass damit nur die eigentliche Beförderungsleistung gemeint sein kann, das "Fliegen" eben, und es scheint auch klar, dass es nur um den reinen Flugpreis geht, nicht aber darum, dass Aufwendungen nicht zu ersetzen wären.

Auch der eigentliche Sinn und Zweck der Regelung lässt sich ohne Mühe genau so verstehen. Denn wenn man von den Fluggesellschaften schon erwartet, dass der Sitzplatz kostenfrei zur Verfügung gestellt wird, ist mit diesem Gedanken noch lange nicht zwingend vorgegeben, dass die Airline auch noch Steuern oder Landeentgelte für den Sky Marshal bezahlen müsste.

Der Bundesgerichtshof sieht es ganz anders

Die Gerichte freilich sahen dies ganz anders und der Bundesgerichtshof hat mit seinem Urteil vom 26. Juli 2018 (Aktenzeichen III ZR 391/17) nun das vorerst möglicherweise letzte Wort gesprochen. Das Ergebnis der Entscheidung ist schnell berichtet: Die Luftfahrtunternehmen müssen zahlen, der Steuerzahler nicht, am Ende werden die Kosten deshalb entweder auf den Fluggast umgelegt werden oder aber anderweit zu Kostenersparnis zwingen oder den Gewinn mindern.

Die schwierigere Frage ist, ob die Gründe, die der Bundesgerichtshof für dieses Ergebnis streiten lässt, tatsächlich überzeugen. Das bleibt zumindest für den Ausgangspunkt der Bundesrichterinnen und Bundesrichter fraglich, der Wortlaut gebe "keinen Anhalt" für eine Differenzierung danach, ob es sich um passagierbezogene Kosten aufgrund von Zahlungen an Dritte handele. Das Gericht verweist auf Artikel 23 der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008, der auf den "Endpreis" abstelle, den der Kunde zahle und der auch Steuern, Gebühren und andere Kosten beinhalte.

Auf den nicht zu übersehenden Umstand, dass gerade diese Regelung aber nun einmal sehr deutlich zwischen dem "Flugpreis" und den Drittkosten unterscheidet und fordert, sie dem Passagier gesondert zu zeigen, geht das Gericht dabei jedoch gar nicht erst ein, obwohl dies doch die betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten und Gepflogenheiten der Airlines aufgreift und berücksichtigt.

Auch lässt sich fragen, ob es nicht eigentlich ein Zirkelschluss ist, mit Blick auf die im bürgerlichen Recht bekannte Unterscheidung zwischen Entgelt und Aufwendungsersatz lediglich festzuhalten, es sei

"die Inanspruchnahme des Luftfahrtunternehmens für die Beförderung von Flugsicherheitsbegleitern - anders als der bürgerlich-rechtliche Auftrag - gerade nicht darauf angelegt, [das Luftfahrtunternehmen] im Ergebnis nicht wirtschaftlich schlechter zu stellen, als hätte es die Beförderung des Bundespolizeibeamten nicht durchgeführt."

Die zu Grunde liegende Überlegung des Bundesgerichtshofs mag allerdings auch die Feststellung sein, dass der Gesetzgeber mit der Regelung in Paragraf 62 des Bundespolizeigesetzes genau dieses Ergebnis habe erreichen wollen. Der Bundesgerichtshof leitet das aus den Gesetzesmaterialien ab und aus dem Umstand, dass für einige wenige Sachverhalte in Paragraf 62 Absatz 3 und Absatz 4 BPolG ein Ersatzanspruch geregelt ist. Für die Richterinnen und Richter in Karlsruhe ist deshalb klar, dass Bundestag und Bundesrat einen Ersatzanspruch für passagierbezogene Zusatzkosten gerade nicht regeln wollten, sondern diese Kosten von der "Unentgeltlichkeit" umfasst verstanden haben.

Kein "unzumutbares Sonderopfer"

Die Fluggesellschaft hatte jedoch auch eingewandt, es liege ein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit vor. Doch auch diesem Ansatz erteilt der Bundesgerichtshof eine Absage. Über die dafür vom Gericht angeführten Gründe lässt sich am längsten grübeln. Denn durchaus sehr unterschiedliche Auffassungen lassen sich beispielsweise vertreten zu der Angabe, es brächte die Anwesenheit der Sky Marshals der Fluggesellschaft die Kostenlast ausgleichende Vorteile, weil es

"objektiv einen Sicherheitsgewinn [gibt] und den Passagieren subjektiv ein Sicherheitsgefühl vermitteln kann"

und die Luftfahrtunternehmen deshalb "von gleichartigen Sicherheitsmaßnahmen entlastet" würden.

Erlaubt sein wird hier wohl zunächst die Frage, welchen Vorteil in einer aufgeklärten Welt ein "Sicherheitsgefühl" haben soll, dessen Vorhandensein zudem auch deshalb fraglich ist, weil die Sky Marshals sich gar nicht zu erkennen geben müssen. In einem auf Vernunft fußenden Gemeinwesen sollte es, wenn es um die Abwehr von Terroranschlägen geht, nicht auf ein "Gefühl" von Sicherheit ankommen als vielmehr einzig auf nachweisbar vorhandene Möglichkeiten und unternommene Maßnahmen der Gefahrenabwehr.

Noch dringlicher aber werden sich die Luftfahrtunternehmen fragen, ob die Sky Marshals sie wirklich von eigenen Sicherheitsmaßnahmen entlasten. Das wäre dann anzunehmen, wenn das Vorhandensein und die Vorgehensweisen der bewaffneten Flugbegleiter zuverlässig gewährleistet und den Fluggesellschaften auch im Einzelnen bekannt und damit im Ergebnis verlässlich wäre.

Ob diese Voraussetzungen jedoch wirklich erfüllt und noch dazu auch für jeden Flug gegeben sind, wäre eigentlich eine Tatfrage, der nachzugehen sich lohnte. Den Sachverhalt dazu klärt der Bundesgerichtshof jedoch nicht. Herausgestellt hätte sich dabei womöglich, dass je nach Zielort oder Startflughafen, aber auch in Abhängigkeit aktueller Entwicklungen für Airlines die Frage nach zusätzlichen eigenen Sicherheitsmaßnahmen noch immer konkret zu beantworten bleibt. Manche Fluggesellschaft wird womöglich auch deshalb ungern die Zusatzkosten für Sky Marshals übernehmen.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Luftsicherheit: Behörden ohne Befugnisse? Die Luftrechts-Kolumne (35)

Schließlich wird sich trefflich streiten lassen, ob die für die Beförderung von Bundespolizeibeamten an Dritte zu zahlenden Kosten für die Fluggesellschaft wirklich "von untergeordneter Bedeutung" sind, wie der Bundesgerichtshof sagt. Die Karlsruher Richterinnen und Richter wollen damit begründen, weshalb das "Sonderopfer", das von der Airline verlangt wird, angesichts des Schutzes für Leib und Leben der Passagiere, der mit den Sky Marshals bewirkt sei, auch verhältnismäßig ist.

Die Betrachtungen zu Umsatzanteilen und Gewinnmargen, die der Bundesgerichtshof hier anstellt, sind durchaus etwas ungewöhnlich, die klassische Verhältnismäßigkeitsprüfung war bisher deutlich weniger von betriebswirtschaftlichen Kennzahlen geprägt, zumal wenn es um den Schutz vor Terror ging.

Vor allem aber bleibt die große Frage offen, wo der Rechtsstaat die Erkenntnis hernehmen will, es seien ein Umsatzanteil von 0,001 Prozent oder ein Gewinnanteil von 0,1 Prozent von "untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung". Das mag im ersten Moment zunächst einleuchten. Doch darf der Rechtsstaat dies befinden? Obwohl es zahlreiche andere Rechtsvorschriften und Rechtspflichten gibt, für die derartige Anteile entscheidend, jedenfalls aber nicht von "untergeordneter Bedeutung" sind?

Wer fliegt, soll für die Sicherheit selber zahlen

Wer jetzt einwenden möchte, dass es doch schließlich um die Abwehr von Terrorgefahren gehe, der vergisst: Das stimmt nicht. Denn niemand hat sich dagegen gewandt, dass Sky Marshals mitreisen. Die Airline hat noch nicht einmal den Ersatz des Flugpreises verlangt. Es geht nur um die Frage, ob die Fluggesellschaft auch noch Flughafenentgelte, Luftsicherheitsgebühren oder andere Extrakosten tragen muss, die für mitreisende Bundespolizisten und Bundespolizistinnen anfallen. Die Gegenfrage lautet deshalb, warum diese Kosten nicht aus dem allgemeinen Steueraufkommen beglichen werden sollten.

Der Bundesgerichtshof erkennt natürlich, dass es im Kern um genau diese Frage geht. Das Gericht freilich meint, der Steuerzahler müsse dafür nicht einstehen, sondern die Kosten müsse infolge seiner "Sach- und Verantwortungsnähe" das Luftfahrtunternehmen zahlen und könne die Kosten doch auf die Passagiere umlegen. Wer fliegt, soll für die Sicherheit eben selber zahlen, so einfach könnte man es zusammenfassen.

Vielleicht ist die tieferliegende Frage deshalb eigentlich, welche Bedeutung die Luftfahrt für unsere Gesellschaft hat. Geht es um eine Gemeinschaftsaufgabe? Oder geht es um individuelle Mobilitätsbedürfnisse? Die politische Debatte wird fortzusetzen sein.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners,de
( Gastautor werden )
Nachrichten-Newsletter

Keine Nachricht verpassen mit unserem täglichen Newsletter.

Ich habe die Datenschutzbestimmungen zur Kenntnis genommen.

  • Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. Das bedeutet Cybersecurity in der Luftfahrt (3)

    Luftrechtskolumne (65) Der Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen (Luftsicherheit) gehört zu den Kernthemen des Luftrechts. Mit Anpassungen der rechtlichen Anforderungen zum Schutz vor Cyberangriffen ist in absehbarer Zeit zu rechnen, erläutert Luftrechtskolumnistin Nina Naske.

    Vom 31.07.2018
  • Ein Airbus A321 in der Bemalung der ehemaligen Niki. Aktuell fliegt die Maschine für Lauda Motion. Lauda Motion gibt Niki-Jets an Lufthansa zurück

    Einigung im Rechtsstreit: Lauda Motion gibt die bei Lufthansa gemieteten Niki-Jets zurück. Sie sollen fortan bei Eurowings fliegen. Beim österreichischen Carrier hinterlassen sie eine Lücke. in der Flotte, die wohl schon bald geschlossen wird.

    Vom 09.10.2018

Themen

Es gelten die Forenregeln und Nutzungsbedingungen » mit Unterstützung durch Disqus

Mehr Nachrichten »
Anzeige schalten
Mehr Lufthansa Jobs Mehr Stellenangebote »
Anzeige schalten »