Apropos (24) ( Gastautor werden )

Plädoyer für eine liberale Luftverkehrspolitik

17.01.2018 - 08:00 0 Kommentare

Nach Jahren der Öffnung wirkt die jüngste Vergangenheit beinahe protektionistisch. Verkehrsexperte Manfred Kuhne regt an, stärker die Bedeutung des Luftverkehrs für die Gesamtwirtschaft zu würdigen.

Maschine der Easyjet auf der Nordbahn in Berlin-Schönefeld. - © © FBB - Günter Wicker

Maschine der Easyjet auf der Nordbahn in Berlin-Schönefeld. © FBB /Günter Wicker

Die Anpassung der Flughafeninfrastruktur an die kontinuierlich wachsende Luftverkehrsnachfrage ist eine zentrale und drängende Aufgabe der deutschen Verkehrspolitik. Um die bedarfsgerechte Weiterentwicklung der Flughäfen sicherzustellen, hat die Bundesregierung in der Vergangenheit zwei Flughafenkonzepte (2000 und 2009) vorgelegt. Im letzten Jahr wurde das Konzept erweitert zu einem umfassenderen Luftverkehrskonzept.

© AirTeamImages.com, Alex Filippopoulos Lesen Sie weiter: Dem Luftverkehrskonzept Flügel verleihen Apropos (17)

Wesentliche Zielsetzung dabei war die Sicherstellung eines fairen Wettbewerbs im internationalen Flugverkehr.

Unterschiedliche Interessenlage von Fluggesellschaften und Flughäfen

Mit diesem Schritt wurde den Anliegen der deutschen Luftverkehrsgesellschaften Rechnung getragen, die darüber klagen, im internationalen Luftverkehr nicht mehr mithalten zu können und befürchten, dass Deutschland im Weltluftverkehr abgehängt werde.

Die Flughäfen sehen die Gefahr von Protektionismus. Sie argumentieren, dass eine Verbesserung des Luftverkehrsangebots durch Aufbau neuer Verbindungen im Interesse von Wirtschaft, Tourismus und Reisenden liege. Deutschland dürfe im Vergleich zu seinen europäischen Nachbarstaaten nicht den globalen Anschluss aufs Spiel setzen.

Auslöser für den Warnruf der Fluggesellschaften war die zunehmende Konkurrenz der Fluggesellschaften aus der Golfregion, die insbesondere in dem ertragsmäßig wichtigen Verkehr Richtung Fernost kontinuierlich Verkehrsanteile an sich zogen.

Hinzu kam eine zunehmende Abwanderung von Passagieren über den Flughafen Istanbul, als Turkish Airlines Nutznießer einer ursprünglich von den deutschen Ferienfluggesellschaften geforderten Marktöffnung werden sollte und immer mehr deutsche Flughäfen mit ihrem Hub in Istanbul verknüpfen konnte.

Stellenwert der Luftverkehrspolitik

In den meisten Staaten unterliegt die Luftverkehrspolitik gegenüber anderen Staaten mehr oder weniger stark übergeordneten politischen Vorgaben. So ist die Bundesregierung sehr stark darauf bedacht, dass die guten wirtschaftlichen Beziehungen zu anderen Staaten nicht zum Nachteil der deutschen Exportwirtschaft beeinträchtigt werden.

Ansonsten hält sich das Wirtschaftsressort selbst bei ressortübergreifend wichtigen Aufgaben wie z.B. des Flughafenausbaus zurück. Ernüchternd muss man generell feststellen, dass der Luftverkehr in der Politik nicht gerade einen hohen Stellenwert genießt. So muss er dann auch mal mit einer über Nacht eingeführten Luftverkehrssteuer zur Sanierung des Staatshaushalts herhalten.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass es bei dem vorliegenden Luftverkehrskonzept nur bei einem Vorschlag des Verkehrsministeriums geblieben ist, dem vor Umsetzung erst noch andere Ressorts wie Wirtschaft, Finanzen und Umwelt zustimmen müssen.

Konsultationen

Die zwischen den Staaten geschlossenen bilateralen Luftverkehrsabkommen beinhalten grundsätzlich einen Passus, der fairen Wettbewerb sicherstellen soll und den Vertragsparteien jederzeit die Möglichkeit eröffnet, offensichtliche Verstöße auf dem Wege von Konsultationen zu klären. Unklar ist, ob und welcher Form die Bundesregierung in der Vergangenheit hiervon gegenüber Emirates Gebrauch gemacht hat.

Unstimmigkeiten werden in der Regel auf dem kleinen Dienstwege angesprochen. So wie 2009 als eine dem Verkehrsministerium nachgelagerte Dienststelle zur Tarifüberwachung Emirates eine nicht erlaubte Preisführerschaft im Drittstaatenverkehr (sogenannte sechste Freiheit, "Umsteiger über Dubai") vorwarf und erfolgreich eine Abstellung dieser Praxis erreichen konnte.

Man muss sich schon fragen, welchen Mehrwert die Aufnahme von Forderungen nach fairem Wettbewerb in ein Konzept des Bundes bringt, wenn es erfahrungsgemäß an der Umsetzung mangelt. Als Ausweg bot sich die Gelegenheit, diese Aufgabe nach Brüssel zur EU weiterzureichen.

EU zunehmend zuständig für Außenbeziehung des Luftverkehrs

Nach der Liberalisierung des Europäischen Luftverkehrs nahm die EU Kommission für sich in Anspruch, auch für Luftverkehrsverhandlungen mit Drittstaaten zuständig zu sein.

Diese Chance ergab sich 2003 als der Europäische Gerichtshof (EuGH) einzelne Klauseln der von den Mitgliedsstaaten mit Drittstaaten getroffenen Luftverkehrsabkommen für nicht kompatibel mit der EU Gesetzgebung erklärte.

Dem EU-Ministerrat blieb nichts anderes übrig als der Kommission ein Mandat für Verhandlungen mit den USA zu erteilen. Ergebnis war ein Open-Sky-Abkommen, das alle Mitgliedstaaten nach einheitlichen Regeln umfasste. Bis 2010 hat die Kommission nach jeweils erforderlicher Mandatserteilung durch den Ministerrat Verträge mit neun weiteren kleineren Staaten ausgehandelt.

Sicherstellung fairen Wettbewerbs

Nach Jahren des Stillstands hat die Kommission 2016 eine neue Luftverkehrsstrategie vorlegt, in der sie die Mitgliedsstaaten um Erteilung eines umfangreichen Verhandlungsmandats mit bedeutenden Luftfahrtregionen wie den Süd- Ost-Asien-Staaten (ASEAN), China, den Golfstaaten und der Türkei ersuchte.

Gleichzeitig hat sie einen deutlichen Kurswechsel vollzogen. War sie bisher um eine einseitig auf Öffnung der Luftverkehrsmärkte ausgerichtete Politik bemüht, ist es maßgeblichen Akteuren der Airline Industrie in der Zwischenzeit gelungen, auch das Thema des fairen Wettbewerbs auf der Agenda der Kommission zu platzieren.

Fortan sollen die Drittländer zur Einhaltung fairer Wettbewerbsregeln verpflichtet werden. Nachgewiesene illegale Praktiken sollen mit Sanktionen geahndet werden, welche auch Korrekturen hinsichtlich bereits gewährter Verkehrsrechte umfassen können.

Handlungsfreiheit in liberalisierten Luftverkehrsmärkten

Heute sind der innereuropäische Verkehr und der Verkehr zwischen den USA und Europa liberalisiert. Deutschland verfügt darüber hinaus über vergleichsweise freizügige Luftverkehrsabkommen mit zahlreichen weiteren Drittstaaten, sodass inklusive des Charterverkehrs bereits über 80 Prozent des deutschen Passagiervolumens in einem liberalen Marktumfeld befördert werden.

In den vollkommen liberalisierten Märkten schöpfen die Fluggesellschaften alle Freiheiten hinsichtlich ihrer maßgeblichen Handlungsparameter wie Auswahl und Anzahl der angeflogenen Flughäfen, Anzahl der Flüge und Tarifgestaltung aus. Eine Marktzugangsbarriere ergibt sich auf einigen hochbelasteten Flughäfen allerdings durch nicht ausreichend zur Verfügung stehende Zeitnischen (Slots).

Tariffreigabe als Fluch und Segen zugleich

Eine besondere Bedeutung kommt der Tariffreigabe zu. Sie hat erst die Expansion des Low-Cost-Verkehrs ermöglicht, zugleich aber auch den traditionellen Fluggesellschaften die Möglichkeit zur wirkungsvollen Gegenwehr gegenüber neuen Konkurrenten eröffnet.

Diese im Wirtschaftsleben generell übliche Praxis eines zum Teil exzessiven Preiswettbewerbs wurde von der EU nie bemängelt, obwohl die Tarifverordnung des EU-Liberalisierungspakets aus dem Jahre 1993 eine Kostenbezogenheit der Tarife fordert. Auch keine Fluggesellschaft hat bisher unter Bezug auf diese Verordnung zum Beispiel Klage gegen Verdrängungswettbewerb erhoben, da Sondertarife beziehungsweise Tarifreduktionen längst marktüblich sind und von allen Fluggesellschaften zur Generierung zusätzlicher Deckungsbeiträge genutzt werden.

Luftverkehrspolitik der Bundesregierung

Grundlage der Politik der deutschen Bundesregierung ist eine gleichrangige Berücksichtigung der Interessen der Verbraucher, der verladenden Wirtschaft, der Luftfahrtunternehmen und der Flughäfen einschließlich ihrer Regionen.

Gestaltungsspielraum bei Bilateralen Abkommen

In den nicht liberalisierten Märkten wird der internationale Fluglinienverkehr (Charterverkehre werden freizügig geregelt) im Rahmen bilateraler oder multilateraler Luftverkehrsabkommen, den sogenannten Air Service Agreements (ASA) geregelt. Diese Abkommen haben den Status von völkerrechtlichen Verträgen. Der legislative Prozess erfordert die Einbindung des Bundesrates.

In diesen Abkommen werden die grundlegenden rechtlichen Rahmenbedingungen für die Durchführung von Linienflugverkehr mit anderen Vertragsstaaten festgelegt.

Die konkrete Ausgestaltung der gegenseitig gewährten Verkehrsrechte wie zum Beispiel der Anzahl der bedienbaren Flughäfen (Punkte) im jeweiligen Land des Vertragspartners, der maximalen wöchentlichen Flüge (Frequenzen) oder der möglichen Streckenführung ist nicht Bestandteil des Abkommens selbst, sondern wird im Rahmen von bilateralen Konsultationen eigenständig geregelt und im sogenannten Fluglinienplan festgehalten.

Man muss dem Verkehrsministerium zu Gute halten, dass es ihm bisher weitgehend gelungen ist, in Abwägung der oft divergierenden Interessen ausgleichende Ergebnisse zu finden.

Lange Zeit war man bei der Verkehrsrechtsvergabe liberal. Erst mit der Weltwirtschaftskrise um 2009 nahm man eine vorsichtigere Position ein, da nicht absehbar war, wann die Weltwirtschaft und damit auch der Luftverkehr sich wieder erholen würden. Weitere Verkehrsrechte an ausländische Carrier sollten zum Schutz deutscher Carrier vorerst nicht mehr vergeben werden, was aus damaliger Sicht durchaus verständlich war.

Situation der deutschen Fluggesellschaften gefestigt

Mittlerweile hat sich die Situation jedoch verändert. Die lange Zeit aggressiv aufgetretenen Wettbewerber aus den Golfstaaten und Turkish Airlines haben ihr Expansionstempo deutlich drosseln müssen und kämpfen zum Teil selbst mit wirtschaftlichen Problemen. Dagegen verzeichnet der deutsche Branchenprimus Lufthansa eines seiner erfolgreichsten Geschäftsjahre und ist dabei, sich durch eine vorausschauende Strategie den Herausforderungen eines weiter zunehmenden Wettbewerbs zu stellen.

Grundsätzlich ist der Luftverkehrsmarkt jedoch weiter heftig umkämpft und nicht alle verbliebenen deutschen Anbieter sind dermaßen erfolgreich. Dennoch dürfte kaum noch Veranlassung bestehen, sich bei der Verkehrsrechtsvergabe für ausländische Fluggesellschaften weiter Zurückhaltung aufzuerlegen.

Voraussetzungen für eine liberale Genehmigungspraxis

An dieser Stelle sei vorausgeschickt, dass es das Idealbild eines Level Playing Field im Luftverkehr nicht geben kann. Dazu sind die zahlreichen Voraussetzungen, die den Handlungsspielraum der Marktteilnehmer bestimmen, weltweit und selbst in einzelnen Ländern zu unterschiedlich. Dazu tragen eine Reihe von Faktoren bei wie geografische Lage, Wirtschaftskraft, Bevölkerungsaufkommen oder Lohnkosten.

Zwei Grundbedingungen für eine liberale Verkehrsrechtsvergabe sollten allerdings erfüllt sein:

  • Eindeutig wettbewerbsverzerrende Praktiken wie einseitige finanzielle Subventionen der Staaten an ihre Carrier sollten von begründeten Ausnahmen abgesehen grundsätzlich nicht angewandt werden. Wenn diese nachgewiesen und nicht abgestellt werden, kann man auch einen Entzug von Verkehrsrechten in Erwägung ziehen.
  • In dem liberalisierten europäischen Luftverkehrsmarkt sollten alle Fluggesellschaften Gesetze und Vorschriften der Länder einhalten, in denen sie tätig sind.

Werden diese Voraussetzungen eingehalten, sollte es keinen Grund für eine restriktive Erteilung von Verkehrsrechten beziehungsweise sonstige Vorbehalte gegen einen Carrier mehr geben.

Bedeutung des Luftverkehrs für die wirtschaftliche Entwicklung

Die Beschäftigtenzahlen im Luftverkehrsbereich sind mit ihren Wirkungen (direkt, indirekt, induziert) bedeutende volkswirtschaftliche Nutzenkomponenten. Der wesentliche Nutzen des Luftverkehrs liegt jedoch in den sogenannten katalytischen Effekten. Dazu zählt nicht nur die Verbesserung der Standortfaktoren mit der Folge zunehmender internationaler Direktinvestitionen, sondern auch der mit jedem einzelnen Reisevorgang (beziehungsweise Transport) generierte individuelle Nutzen.

Im Flughafenkonzeptder Bundesregierung von 2009 wird hervorgehoben, dass eine gute Luftverkehrsanbindung an die Wirtschaftsregionen der Welt ein höheres Wirtschaftswachstum und eine positive Wirkung auf die Entstehung von Arbeitsplätzen zur Folge hat. Dies führt zu einer höheren Wertschöpfung pro Erwerbstätigen und einer zukunftssicheren Wirtschaftsstruktur.

Eine besondere Rolle kommt dem Standortfaktor Flughafen zu. Weltweit agierende Unternehmen machen ihre Standortentscheidung bei ansonsten gleichen Bewertungen der primären Faktoren (unter anderem Verfügbarkeit qualifizierter Arbeitskräfte, Absatzmärkte, Infrastruktur) davon abhängig, dass in der Nähe ein Flughafen vorhanden ist.

Erforderlich ist eine gute Luftverkehrsanbindung

Die genannten positiven Effekte des Luftverkehrs für die Volkswirtschaft kommen nur zum Tragen, wenn eine gute Vernetzung vor allem mit den wichtigsten Wirtschaftszentren der Welt sichergestellt ist. Die positiven Wirkungen einer verbesserten Verknüpfung Europas mit allen Teilen der Welt hat die Kommission bei Veröffentlichung der neuen Luftfahrtstrategie für Europa auf ihrer Homepage anschaulich in einem Schaubild zusammengefasst.

Effekte eines verbesserten Marktzuganges im Luftverkehr. Foto: © Europäische Kommission

Schlussfolgerung

Eine ungestüme Liberalisierung des Luftverkehrs kann nicht das Ziel sein. Der durch diese forcierte Wettbewerb hat in der Branche zu deutlich mehr Arbeitsplätzen geführt, teilweise aber auch verschlechterte Arbeitsbedingungen und Lohneinbußen zur Folge gehabt. Letzteres ist jedoch in allen Wirtschaftsbereichen feststellbar.

Bei allen geschilderten Vorteilen und positiven Effekten sollte man auch nicht verschweigen, dass mehr Verkehr auch mehr Umweltbelästigung mit sich bringt. Unter dem Strich überwiegen trotz der angeschnittenen negativen Begleiterscheinungen ohne Zweifel die volkswirtschaftlich positiven Elemente.

Bei Abwägung aller im Einzelfall zu berücksichtigenden Aspekte wäre es für die Wirtschaft und Bürger ein Gewinn, die Verkehrsrechtsvergabe liberal zu gestalten und ausländischen Fluggesellschaften einen erleichterten Zugang zu deutschen Flughäfen oder die Erhöhung von Frequenzen zu ermöglichen.

Ein funktionsfähiges Verkehrssystem ist die Grundlage für eine erfolgreiche Wirtschaft - gerade und ganz besonders für Deutschland. Oberste Zielsetzung einer verantwortungsvollen und nachhaltigen Luftverkehrs- und Flughafenpolitik sollte daher sein, den volkswirtschaftlichen Gesamtnutzen unter Beachtung insbesondere der ökonomischen und ökologischen Erfordernisse zu mehren.

Über den Autor

Verkehrsexperte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen- und politischen Fragestellungen der Luftfahrt in der Serie "Apropos". Alle Folgen lesen.

Manfred KuhneNach 45 Jahren Praxis am Verkehrswissenschaftlichen Institut der RWTH Aachen und bei der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen berät der Dipl.-Ing. und Dipl.-Wirtsch.-Ing. Manfred Kuhne Unternehmen bei Grundsatzpapieren und Stellungnahmen. Zudem arbeitet er für wissenschaftliche Institute, Beratungsunternehmen und Ingenieurbüros.
Kontakt: apropos@airliners.de

Von: Manfred Kuhne für airliners.de
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