Die Luftrechts-Kolumne (32) ( Gastautor werden ) Neue Luftfahrtstrategie aus Brüssel: Das Luftrecht der Zukunft?

19.01.2016 - 12:01 0 Kommentare

Die EU-Kommission hat sich ehrgeizige Ziele gesteckt. Auch die Luftfahrtstrategie soll helfen, diese Ziele zu erreichen. Unsere Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske hat sich die zugehörigen neuen Rechtsvorschriften näher angeschaut.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Einer der wesentlichen Bausteine der neuen Luftfahrtstrategie der EU-Kommission ist ein Entwurf für eine neue Grundlagen-Verordnung. Diese soll die bisherige Verordnung (EU) Nr. 216/2008 ersetzen, in der die Rolle der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (European Aviation Safety Agency, EASA) und die Kernanforderungen an Airlines, Piloten, Flughäfen, Flugverkehrsdienste und vieles mehr geregelt sind.

Der Verordnungsentwurf der Kommission ist auch ein Versuch, es besser zu machen. Denn vom Hobbyflieger bis hin zu den großen Airlines und sogar den Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten: Alle hatten in den vergangenen Jahren einiges zu beanstanden und haben dies in einer Reihe von Umfragen kundgetan. Auch Studien dazu hatte die Kommission eingeholt. Die Ergebnisse der Umfragen und Studien finden sich in den Erläuterungen zum Verordnungsentwurf und im Folgenabschätzungsbericht der Kommission.

Schwierige Themen für die Zukunft gelöst?

In den Umfragen und Studien, die der Kommission vorlagen, gibt es vier Themen, die der Juristin besonders auffallen. Auf den Punkt gebracht:

  • Im EU-Luftrecht gibt es zu viele Einzelvorschriften. Es ist deshalb schwer, den Überblick zu behalten und die Zusammenhänge zu verstehen. Einfacher wäre es in vielen Fällen, das Ergebnis vorzugeben, nicht den Weg dorthin.
  • Neue Technologien oder Verfahren sind oft nicht schnell genug nutzbar, weil das EU-Luftrecht ihre Anwendung nicht oder nur unter großem Verwaltungsaufwand ermöglicht.
  • Die Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten sind oft überfordert mit ihren Aufgaben, ihnen fehlt das Geld und das qualifizierte Personal.
  • Das EU-Luftrecht wird von den Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt und angewendet. Besonders für Unternehmen ist das oft störend.

Wie steht es um diese Themen im neuen Verordnungsentwurf?

Klare Vorgaben statt Detailregulierung?

Artikel 4 des Verordnungsentwurfs verpflichtet die EASA, die Kommission und die Mitgliedstaaten, bei Festlegung von Anforderungen nach Möglichkeit das Ergebnis vorzugeben und nicht die Mittel, um dieses zu erreichen (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe e)).

Doch im Verordnungsentwurf selbst finden sich kaum Ergebnisvorgaben. Zwar benennt Artikel 1 die Sicherheit und den Umweltschutz als Ziele, die mit der Verordnung erreicht werden sollen. Aber die Vorgaben für Unternehmen beinhalten keine konkreten Ergebnisse, sondern nur den Verweis auf die noch zu erlassenden Detailregeln.

So sollen beispielsweise die Airlines die "essential requirements set out in Annex V and, if applicable, Annexes VII and VIII" erfüllen (also die grundlegenden Anforderungen nach Anhang V und, soweit anwendbar, Anhängen VII und VIII) (Artikel 26 des Entwurfs). Die Einzelheiten soll die Kommission in Durchführungsverordnungen regeln (Artikel 28 des Entwurfs).

In diesem Punkt ändert sich mit dem Entwurf also nichts: Es bleibt erst einmal bei der Detailregulierung.

Wer mag, kann allerdings einwenden, dass sich der Sache nach ohnehin nie etwas ändern kann, weil es immer um den sicheren Flugbetrieb geht und das auch jeder weiß. Gleichwohl liegt in der Frage, wie etwas geregelt ist, immer einiger Diskussionsstoff. Denn je mehr Einzelheiten bereits in den Durchführungsverordnungen der Kommission geregelt sind, desto weniger Spielraum haben die Airlines, es anders zu handhaben.

Auch Verbesserungen der bisherigen Praxis werden so womöglich verhindert, schon allein weil die Airlines nicht so ohne weiteres etwas Neues ausprobieren dürfen.

Mehr Offenheit für Neues?

Der Verordnungsentwurf beinhaltet (wie heute schon die Verordnung (EG) Nr. 216/2008) auch Flexibilitätsvorschriften. Nach Artikel 60 des Verordnungsentwurfs soll den Mitgliedstaaten die Abweichung von den Anforderungen der Verordnung und der Durchführungsverordnungen erlaubt sein, wenn ein ausreichendes Niveau an Sicherheit und Umweltschutz erhalten bleibt und die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind.

Mit dieser Regelung ist aber noch immer kein einfaches Verfahren zur Erprobung neuer Verfahren und Methoden oder Technologien geschaffen. Gerade dort, wo es nicht um neue "Hardware" (Flugzeuge oder ihre Bauteile) geht, sondern um das Drumherum (die Abläufe im Flugbetrieb, das Miteinander der Menschen), bleibt es deshalb schwierig, Neues zu erproben.

In diesen Bereichen aber schlummern noch viele Verbesserungsmöglichkeiten: Stichworte sind hier besonders die "menschlichen Faktoren" ("human factors"). Wie beispielsweise lässt sich herausfinden, welche Auffrischungskurse Piloten wirklich nützen, wenn in dieser Hinsicht wenig Spielraum für Experimente besteht?

Zusammenarbeit und Qualifikation der Luftfahrtbehörden

An anderen Stellen aber könnte sich mit der neuen Verordnung einiges verändern, wenn sie tatsächlich in Kraft träte wie entworfen.

Das ergibt sich allerdings weniger aus den Vorschriften über den Erlass eines "Europäischen Plans für die Flugsicherheit" und zugehörige Pläne der EASA und der Mitgliedstaaten. Der "Plan" als Form des Verwaltungshandelns hat in den 1970er Jahren hierzulande schon einmal große Beliebtheit unter Juristen und Verwaltungswissenschaftlern erlebt. Geändert hat das nicht allzu viel. Denn entscheidend bleibt im Grunde doch immer nur die Frage, ob man sich dran halten muss oder nicht. Überdies dürfte die Menschheitsgeschichte auch der jüngeren Vergangenheit eigentlich gezeigt haben, dass die Zukunft sich schlecht planen lässt.

© Fotolia.com/airliners.de, iterum Lesen Sie auch: So "bahnbrechend" ist die neue Brüsseler Luftfahrtstrategie wirklich

Die Vorschriften über die Arbeit der EASA und der Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten aber betreten ein kleines Stück weit juristisches Neuland. Nach Artikel 51 Absatz 1 sollen sie "within a single European aviation safety system" arbeiten (also "innerhalb eines einheitlichen europäischen Systems der Flugsicherheit"). Nach Artikel 79 soll die EASA zudem auch Bildungsangebote für die Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten stellen dürfen. Außerdem ist nach Artikel 52 ein "Pool" an Aufsichtspersonal vorgesehen. Die EASA soll eine Art Adressbuch verwalten und die Mitgliedstaaten sollen berechtigt sein, aus dem so gebildeten "Personalpool" je nach Bedarf Aufsichtspersonal anzufordern.

Mit etwas Abstand betrachtet, wird erkennbar: Hier entsteht eine neue Form der dezentralisierten Unionsverwaltung, die bisherige Üblichkeiten innerhalb der Mitgliedstaaten aufbrechen kann. Gegenüber der bisher üblichen Abgrenzung zwischen der Europäischen Union und den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten ist das eine echte Veränderung.

Einheitliche Rechtsanwendung überall?

Auch die Vielfalt der Auslegung und Anwendung des Unionsrechts bekommt nach dem Verordnungsentwurf einen neuen Rahmen.

Nach Artikel 51 Absatz 8 des Verordnungsentwurfs ist jede natürliche oder juristische Person berechtigt, der EASA über unterschiedliche Handhabungen des EU-Luftrechts zu berichten. Stören diese Unterschiede die Arbeit ("operations") der meldenden Person oder führen sonst zu beachtlichen Schwierigkeiten, müssen die EASA und die Luftfahrtbehörden der betroffenen Mitgliedstaaten dies gemeinsam beheben. Gelingt das nicht, ist die EASA verpflichtet, die Sache der Kommission vorzulegen. Die Kommission könnte gegen Mitgliedstaaten dann beispielsweise auch wegen Verletzung der EU-Verträge vorgehen.

Für eine Vielzahl von Fällen, in denen Unternehmen bisher über unterschiedliche Handhabungen in den EU-Mitgliedstaaten nur staunen konnten, dürften sich mit dieser Regelung neue Möglichkeiten bieten.

Gesetzgebungsverfahren bleibt abzuwarten

Noch ist allerdings nicht absehbar, was aus dem Verordnungsentwurf wird oder wann, wenn überhaupt, die neuen Regeln in Kraft treten. Denn erst einmal muss das Gesetzgebungsverfahren durchlaufen werden. Wenn die Luftfahrt allerdings tatsächlich so wichtig für die EU ist, wie die Verlautbarungen der Kommission dies nahelegen, kann das aber natürlich auch schnell gehen.

Über die Autorin

Alle vier Wochen veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske dienstags auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin und Junior-Partner der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security. Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
( Gastautor werden )
Interessant? Beitrag weiterempfehlen:

Nachrichten-Newsletter

Keine Nachricht verpassen mit unserem täglichen Nachrichtennewsletter.

Anzeige schalten »
Mehr Nachrichten »
Anzeige schalten

Mehr Stellenangebote » Mehr Luftfahrt-Trainings »
Anzeige schalten »