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Luftverkehr im Spannungsfeld zwischen politischen Interessen und Markt

05.06.2019 - 08:54 0 Kommentare

Aktuelle Diskussionen um die Besteuerung des Luftverkehrs und dirigistische Verbote von Kurzstreckenflügen stellen Luftfahrt-Management-Professor Christoph Brützel vor die Frage, ob im Luftverkehr Markt und Wettbewerb herrschen sollte - oder politisch motivierte Vorgaben.

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© Brützel

Vor etwa zwei Jahren bereits wurde in einem anderen Beitrag die Frage gestellt, ob es sich beim Luftverkehr um eine öffentliche Aufgabe handelt oder um Markt und Wettbewerb. Dort wurde bereits festgestellt, dass kaum eine andere Industrie so stark durch Widersprüche zwischen politischem Einfluss einerseits und wettbewerblichen Ansprüchen andererseits geprägt ist wie der Luftverkehr. Die aktuelle Diskussion um eine fiskalpolitisch basierte Lenkung des Wachstums oder gar den Verbot von Kurzstreckenflügen fügt der dortigen Analyse eine weitere Dimension hinzu.

Linienluftverkehr ist ein öffentliches Verkehrsmittel

Wie beim linienmäßigen Bahn- und Busverkehr handelt es sich beim Linienluftverkehr um ein öffentliches Verkehrsmittel mit allerdings besonderen Attributen. Der öffentliche Nahverkehr, sei es mit der Bahn oder mit dem Bus, ist klar durch die öffentlichen Interessen der Daseinsvorsorge geprägt. Diese Interessen erfordern ein flächendeckendes Angebot mit bedarfsgerechter Frequenz und Kapazität auf sozialverträglichem Preisniveau, das in dieser Kombination regelmäßig nicht die Gestehungskosten decken kann.

Insbesondere die Infrastrukturen, aber auch ein Teil der Betriebskosten des öffentlichen Nahverkehrs werden daher regelmäßig aus Steuergeldern finanziert. Entsprechend unterliegen die Verkehrsrechte im öffentlichen Nahverkehr der öffentlichen Verwaltung. Die Nahverkehrsbetriebe befinden sich regelmäßig im kommunalen Eigentum und die Tarifsysteme unterliegen politischer Beschlussfassung.

Im Regionalverkehr herrschen weitgehend die gleichen Verhältnisse, mit dem Unterschied allerdings, dass es regelmäßig um mehrere Betreiber und Kommunen geht. Entsprechend unterliegt das Regime der Verkehrsrechte und Tarifsysteme zwischenkommunaler Abstimmung im Rahmen von Verkehrsverbünden. Der Betrieb wird zu politisch festgelegten, einheitlichen Tarifen durch kommunale Verkehrsbetriebe und Regionalbetriebe der Deutschen Bahn, teilweise aber auch auf der Basis von Ausschreibungen durch private Bahn- und Busbetriebe wahrgenommen.

Innerhalb des Verkehrsverbundes berechtigt ein Fahrschein zur Nutzung aller öffentlichen Verkehrsmittel. Soweit der Regionalverkehr die Tarifzonen eines einzelnen Tarifverbundes überschreitet, gelten auf Landesebene genehmigte, einheitliche Tarife, soweit er die Grenzen einzelner Bundesländer überschreitet, grundsätzlich auf Bundesebene genehmigte, ebenfalls einheitliche Tarife. Im Fernverkehr werden im Bahnverkehr und insbesondere im Busverkehr allerdings ergänzend privaten Unternehmen Verkehrsrechte erteilt, die nicht an die öffentlichen Tarifsysteme gebunden sind. Hier treten private Anbieter in den Preiswettbewerb zu den öffentlichen Anbietern, die im Fernverkehr entsprechend auch "Sondertarife" anbieten, die den Charakter von Marktpreisen haben.

Im Bodenverkehr gelten nationale Tarifzonen

Im internationalen Schienenverkehr gelten grundsätzlich die nationalen Tarifzonen. Einheitliche Rechtsvorschriften für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen und Gepäck (CIV) bilden die Grundlage für ein Tarifsystem, in dem bei internationalen Verbindungen die Tarife für die jeweils nationalen Streckenanteile einschließlich ggfs. nationaler Umsatzsteuern addiert werden (sog. TCV-Tarife). Wie im nationalen Fernverkehr werden aber auch im internationalen Fernverkehr Konzessionen an private Betreiber vergeben (z.B. Thalys im Verkehr zwischen Frankreich, Belgien und Deutschland) und auch die öffentlichen Betreiber bieten einheitliche Marktpreise für so genannte Globalpreiszüge (sog. IRT-Tarife).

Sowohl im nationalen als auch im internationalen Schienen- und Busverkehr gilt, dass jede linienmäßige Fahrt Verkehrsrechte bedingt, die von dem betroffenen Staat beziehungsweise den betroffenen Staaten konzessioniert sein müssen. Innerhalb der EU regeln dies entsprechende Verordnungen und Richtlinien.

Auch der Luftverkehr war ursprünglich als eine Art globaler Verkehrsverbund geplant (vgl. hierzu den Beitrag: Ist Luftverkehr öffentliche Aufgabe oder Markt und Wettbewerb?). Anders als bei den übrigen öffentlichen Verkehrsmitteln standen und stehen beim Luftverkehr mit Ausnahme großer Flächenländer (Amerika, Kanada, Russland, China, Indien) allerdings internationale Verbindungen im Vordergrund. Entsprechend bedeutender sind die gegenseitigen Abhängigkeiten.

Dies gilt nicht nur bezüglich der Einhaltung von Sicherheitsstandards an Flughäfen, bei der Flugsicherung und bei der Zertifizierung und Betrieb von Airlines, sondern auch bei der Bereitstellung von Infrastrukturen und bei der Gestaltung der kommerziellen und fiskalischen Rahmenbedingungen. Hierauf wurde im vergangenen Artikel zur Besteuerung des Luftverkehrs hingewiesen.

Wie beim Bahn- und Busverkehr wurden im Rahmen bilateraler Verkehrsabkommen streckenbezogene Verkehrsrechte und verbindliche, Einsteigeort-Endort-orientierte Tarife politisch abgestimmt und vergeben. Unter Würdigung der gegenseitigen Abhängigkeiten wurden die Verkehrsrechte im Sinne von „win-win“ grundsätzlich gleichverteilt, die Tarife wurden kostenbasiert kalkuliert. Die Kapazitätsentwicklung (Strecke, Frequenzen, Sitze /Frachtkapazität) folgte dabei volkswirtschaftlichen Bedarfsanalysen. Die beteiligten internationalen Fluggesellschaften, mit Ausnahme der USA ausschließlich Staatsbetriebe, lieferten hierzu die erforderlichen Inputs.

Außer der Tarifbindung gelten die Prinzipien des öffentlichen Regimes bis heute in weiten Teilen des globalen Luftverkehrs. Mit den Ausnahmen der European Common Aviation Area und einer begrenzten Anzahl fast ausschließlich bilateraler Open Sky Agreements werden auch heute noch die Frequenzen und Destinationen für Linienverkehrsrechte zwischen den nationalen Regierungen vertraglich vereinbart und dann jeweils an Fluggesellschaften im Mehrheitseigentum natürlicher Personen des Vertragslandes konzessioniert.

Neben den Direktverbindungen gibt es aber unzählige Umsteigeverbindungen, da inzwischen die sogenannte 6. Freiheit standardmäßig in den Verkehrsabkommen verankert ist, die es zum Beispiel Emirates erlaubt, in Deutschland Tickets nach Asien mit Umsteigen in Dubai zu verkaufen. Die 6. Freiheit bedingt, dass bilateral vereinbarte Verkehrsrechte nicht allein auf der Nachfrage für Reisen zwischen den beteiligten beiden Staaten beruhen. Der Gedanke der Reziprozität gilt, wenn überhaupt, nur noch für die Flughäfen, die angeflogen werden dürfen. Die Vereinigten Arabischen Emirate verfügen zum Beispiel über Verkehrsrechte zum Anflug von Frankfurt, München, Düsseldorf und Hamburg, nicht aber nach Berlin oder Stuttgart.

Markt und Wettbewerb

Durch Gewährung von Rechten der 6. Freiheit und Aufhebung der Preisbindung wurde das Regime der politisch motivierten Kapazitätsentwicklung im internationalen Luftverkehr bewusst zugunsten eines Marktregimes suspendiert. Knüpfte sich hieran der Gedanke, dass durch den entstehenden Wettbewerb im Sinne der Verbraucher Preis- und damit Kostendruck entstehen soll, so zeigte sich sehr bald, dass die Erwartungen in der Realität nachhaltig übererfüllt wurden.

In den letzten 30 Jahren wurden die Tickets immer billiger, wenn auch durchschnittlich nicht in dem Maße, wie es die selbst von eingefleischten Wettbewerbshütern als zu niedrig empfundenen Schnäppchenpreise suggerieren mögen. Im intrakontinentalen Verkehr ist das Fliegen nirgendwo so günstig wie in Europa.

Foto: © Brützel,

Auf der Langstrecke wird der Einfluss der 6.-Freiheit-Kapazitäten auf den Marktpreis gut sichtbar. Die Langstreckenhubs im Mittleren Osten (DXB, AUH, DOH, IST), respektive die aggressiven Markteintritts- und Marktanteilsstrategien der dort operierenden Carrier haben nichts mit dem Reisebedarf von und in den Mittleren Osten zu tun. Vielmehr bedient die Luftverkehrsindustrie gezielt die Märkte zwischen Europa, Asien und Afrika und versteht sich als Rückgrat des Sozialproduktes jenseits des Ölexports. Entsprechend sind die Kapazitäten höher als der Bedarf und die Yields zwischen diesen Verkehrsgebieten systematisch unterdurchschnittlich.

Die besonders niedrigen Yields auf der Relation zwischen Europa und der Karibik erklären sich daraus, dass auf diesen Strecken weit überwiegend Touristen unterwegs sind. Dies führt einerseits zu intensiverer Bestuhlung der Kabinen und damit niedrigeren Kosten je Sitzkilometer, andererseits aber ist im Privatreisesegment der Umsteigeranteil niedriger, so dass die Feederkosten entfallen.

Der Yield für "within Europe" bedeutet bei einer durchschnittlichen Streckenlänge von rund 1450 km einen Durchschnittspreis pro Ticket von rund 120 US$, also rund 105 Euro. Das ist natürlich deutlich mehr als die Schnäppchenpreise, die immer wieder als "repräsentativ" für Billigflieger apostrophiert werden. Die Durchschnittspreise liegen damit durchaus auf dem Niveau, das vor einiger Zeit in einer Serie von Beiträgen zu dem Thema "Was kostet eigentlich ein Flug?" dargelegt wurde.

Warum gibt es die Billigangebote?

Dort wurde auch erklärt, warum es dennoch zu den Billigangeboten kommt. Sie sind ein klarer Indikator dafür, dass das Angebot im Markt größer ist als der Bedarf. Die Gesamtelastizität der Nachfrage für Flugleistungen ist insbesondere im Geschäftsreisesegment sehr gering. Privatreisende können nur durch Billigangebote motiviert werden, zusätzliche Flugreisen zu planen. Andererseits ist die Kundenloyalität sehr gering. Die Airlines unterbieten sich daher bei Überkapazitäten im Markt hemmungslos und bieten Tickets zu jedem Preis, der höher ist, als die Grenzkosten pro Passagier, also die Kosten, die entstehen, weil ein zusätzlicher Passagier mitfliegt. Diese Grenzkosten sind nur ein Bruchteil der Vollkosten.

Warum aber dimensionieren die Airlines ihre Kapazitäten nicht so, dass die Sitzkapazitäten zu "vernünftigen" Preisen verkauft werden können. Das funktioniert schließlich auch in anderen Industrien, in denen Wettbewerb herrscht.

Dies liegt einerseits darin begründet, dass die Airlines Flugevents anbieten, deren Kapazität kurzfristig nur sehr bedingt an die tatsächliche Nachfrage angepasst werden kann (Sitze pro Flug, Verkehrspflicht). Die Zusammenhänge und Auswirkungen wurde in der Artikelreihe Airline Management ist Event Management ausführlich erklärt. (Teil 1, Teil 2, Teil 3)Insbesondere Low Cost Carrier, die, wie Ryanair, je Flug 189 Sitze zu füllen haben, können bei den gegebenen Saisonalitäten im Privatreiseverkehr ihre Kapazitäten nicht nachfragegerecht beschäftigen.

Andererseits werden die Überkapazitäten dadurch systematisch und nachhaltig bedingt, dass an die Stelle der bei anderen öffentlichen Verkehrsmitteln waltenden Regimes der politischen Kapazitätssteuerung im Luftverkehr das individuelle Angebot durch Marktanteilsdenken getrieben wird.

Dieser Zusammenhang wurde in der Artikelserie zum Netzmanagement der Airlines ausführlich erörtert. Er führt dazu, dass die Entwicklung des Gesamtangebots dauerhaft der erwarteten Entwicklung der Gesamtnachfrage vorauseilt. Hierdurch wächst die als geflogene Passagiere gemessene Nachfrage nicht bedarfsorientiert, sondern angebots- beziehungsweise preisinduziert. Wenn das Angebot erst einmal im Markt ist, wird es auch abgesetzt – zu welchem Preis auch immer. Der Vorsitzende der Deutschen Lufthansa AG, Carsten Spohr, hätte dies nicht deutlicher bestätigen können, als er es nach seiner Rückkehr von der globalen IATA-Versammlung in einem Interview getan hat.

© Grafik: Brützel, Lesen Sie auch: Das Netzmanagement der Airlines im Wandel (4) Aviation Management

Die Zentrifugalkräfte dieser Spirale geraten nur und erst dann unter Kontrolle, wenn sich der Kreis der Anbieter auf eine Gruppe konsolidiert hat, die über eine wie auch immer geartete Form der Verständigung zu dem stillschweigenden Einvernehmen gelangt ist, dass Wettbewerber im Gegenzug zu aggressivem Wachstum der Konkurrenz kaum gewillt sind, ihre eigenen Kapazitäten zu reduzieren und dass systematische Überkapazitäten am Ende selbst für den kostengünstigsten Anbieter zu Verlusten führen.

Hier hilft praktisch nur die Disqualifikation durch Konkurs. In den USA ist der Kreis der Wettbewerber durch die Nachfrageeinbrüche in Folge der Finanzkrise inzwischen auf ein Maß konsolidiert, das offenbar durch eine "wie auch immer geartete Art der Verständigung" dem ruinösen Treiben ein Ende gesetzt hat. Entsprechend entwickelten sich die Yields in der jüngeren Vergangenheit nach oben. In Europa aber werden schwächelnde Staatsbetriebe, wie etwa Alitalia, trotz gegensätzlicher EU-Richtlinien nachhaltig mit Steuermitteln beatmet und selbst wenn eine relevanter Wettbewerber, wie Air Berlin, in Konkurs geht, führt dies nur da zu einer Angebotskonsolidierung, wo die Brüsseler Wettbewerbshüter dies mit dirigistischen Eingriffen nicht verhindern können. In einem Beitrag anlässlich des ersten Jahrgedächtnisses des Air-Berlin-Konkurses wurde am Beispiel der Strecke DUS-PMI aufgezeigt, wie der ungezügelte Erbstreit am Ende gar zu einer dramatischen Kapazitätserhöhung führte.

Konsolidierungen gab es nur dort, wo sich trotz nachhaltiger Aufforderungen niemand fand, der mit der Lufthansagruppe in Konkurrenz treten wollte. Das waren die Strecken, auf denen sich die Air Berlin um ihre Existenz gebracht hatte. Auf eben diesen Strecken ist inzwischen eine gewisse Konsolidierung eingetreten, ohne dass der Lufthansakonzern hier Monopolrenten einstreichen könnte.

So gilt für Europa bis heute, dass der beschriebene Geist des Wettbewerbs mit der Liberalisierung nicht nur aus der Flasche gelassen wurde, sondern, dass er durch Wettbewerbskommission der Europäischen Union innerhalb der European Common Aviation Area auch systematisch beatmet wird.

Der Geist, den ich rief …

Während das ungezügelte Angebotswachstum für die Verbraucher Billigangebote und nachhaltig gar sinkende Durchschnittspreise beschert, ist der mit ihm verbundene Umweltschaden die Schattenseite der Bescherung. Im vergangenen Beitrag über die Besteuerung des Luftverkehrs wurde bereits thematisiert, dass eben diese Umweltschäden bei einer ganzheitlichen volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse stärker ins Gewicht schlagen können als der Nutzen für die Passagiere. Dies begründet ein berechtigtes Interesse der Gemeinschaft, die (externen) Kosten des Einflusses auf den Klimawandel in die Kosten des Luftverkehrs zu internalisieren.

Das politische Instrumentarium beinhaltet zur Internalisierung externer Kosten die Erhebung von Gebühren und/oder Steuern. Auch dies wurde im vergangenen Beitrag ausführlich diskutiert. Es wurde dargelegt, dass durch diese prezialen Lenkungsinstrumente der Luftverkehr unter Wahrung der Restriktionen der Icao-Richtlinien bedingt zum Schadenersatz herangezogen werden kann. Allerdings wurde auch erklärt, warum die prezialen Lenkungsinstrumente zur Schadenminderung, also zur Entschleunigung der oben beschriebenen Wachstumskräfte ungeeignet sind. Die in dem geleakten Entwurf einer EU-Studie ausgeführten Wirkungszusammenhänge zwischen Besteuerung beziehungsweise Kosten und Angebotsentwicklung beruhen auf 15 Jahre alten Elastizitätsanalysen, die im gegebenen aktuellen Kontext weder signifikant sind, noch einen tatsächlichen Wirkungszusammenhang erklären.

Die Hoffnungen derjenigen, die glauben, dass nach dem Beispiel der Pelzindustrie das Luftverkehrsangebot über "Flugscham" gezügelt werde kann, scheint dem Verfasser auf dem Irrtum zu beruhen, dass im gegebenen Zusammenhang entsprechende Schamgefühle nachhaltig motiviert werden können. Die "Scham" trägt nämlich nicht etwa, wie bei Pelzen, zu einer Entlastung des Geldbeutels bei. Die Zeiten, als eine Flugreise aus Prestigegründen motiviert gewesen sein mag, sind vorbei. Der persönliche Gesamtbeitrag zum globalen CO2- und Stickoxyd-Budget beziehungsweise zum Klimawandel lässt sich über Heizung und Individualverkehr sicherlich effektiver leisten, als über die Nicht-Belegung eines Flugzeugsitzes. Zudem besteht zur Gewissensberuhigung ein florierender Markt zum Ausgleich des persönlichen CO2-Budgets (Arktik, Atmosfair, Klima-Kollekte, Klimamanufaktur, Myclimate, Primaklima), der anders als ein klassischer Ablasshandel gar zu relevanten Kompensationseffekten führt.

Für den Luftverkehr insgesamt gilt, dass zur Minderung beziehungsweise Kompensation der externen Kosten deren marktmäßige Externalisierung effektiver erscheint als Versuche der prezialen beziehungsweise fiskalpolitischen Lenkung. Hierzu eignet sich die Deckelung der Gesamt-CO2-Emissionen und marktorientierte Allokation der Emissionsanteile über Zertifikate. Derzeit müssen bereits für einen Teil der innereuropäischen CO2-Emissionen europäischer Fluggesellschaften Zertifikate erworben werden. Der Lufthansakonzern weist in seinem Geschäftsbericht für 2018 (S. 211) aus, dass er 67 Prozent der in 2018 auf innereuropäischen Flügen emittierten 8,2 Mio. Tonnen CO2 durch Zukauf von Zertifikaten kompensiert beziehungsweise neutralisiert hat. Mit Corsia hat die Icao ein Programm auf den Weg gebracht, dass ab 2021 den weltweiten Luftverkehr sukzessive in den CO2-Zertifikatehandel einbeziehen soll. Im Interesse des Klimawandels ist zu wünschen, dass dieses Programm möglichst verzögerungsfrei weltweit faktische Wirkung entfaltet.

Verbot von Kurzstreckenflügen nicht sinnvoll

Alternativ wird gefordert, die externen Kosten zu vermeiden, indem Flugverbote erlassen werden, beispielsweise für Inlandsflüge oder für alle Kurzstreckenflüge (mit teils abstrusen Definitionen; im Zusammenhang der öffentlichen Kandidatenbefragung zur EU-Wahl wurde nach einer Diskussion über nationale Zubringerflüge – schon diese ein ungeeignetes Thema – von den Medien die Kurzstrecke kurzerhand entsprechend der EU-Richtlinie zu Entschädigungen bei Flugausfällen und 3-Stunden-Verspätungen auf mit bis zu 1500 km gefasst). Derartig dirigistische Eingriffe würden praktisch das Regime in die Zeit vor der Liberalisierung zurückversetzen. Sie wären nichts anderes als eine Renaissance öffentlich lizensierter Verkehrsrechte – wie sie bei anderen Verkehrsträgern ja durchaus üblich sind (siehe oben). Die Bundesregierung könnte Sie autonom allerdings nicht einmal für innerdeutsche Flüge beschließen, da die Richtlinien zur Umsetzung der European Common Aviation Area selbst für Kabotageflüge (z.B. irische Fluggesellschaft bietet innerdeutsche Linienflüge an) keine Beschränkbarkeiten vorsieht. Allerdings bedienen in Deutschland ohnehin fast zwei Drittel aller 4940 Flüge in der ersten Juniwoche 2019 (64,9 Prozent) entweder Frankfurt oder München und damit die Hubs der Lufthansa.

Foto: © Brützel,

Diese Flüge sind als Zubringerflüge Teil von Mittel- und Langstreckenverbindungen und stehen insofern nicht zur Disposition. Würden Sie gestrichen, dann würden die entsprechenden Passagiere in London, Amsterdam, Paris, Zürich, Wien, Dubai oder sonst wo umsteigen. Sie würden aber in aller Regel nicht mit dem Auto oder Zug nach Frankfurt oder München anreisen. Da, wo dies eine marktfähige Alternative ist (z.B. CGN-FRA), wurden die Zubringerflüge bereits eingestellt und auch die an den Pranger gestellte Verbindung zwischen Nürnberg und München würde wohl umgehend eingestellt, wenn am Flughafen München die vorhandene Infrastruktur effektiv an das Fernstreckennetz der Bahn angebunden würde.

Im Übrigen findet nennenswerter innerdeutscher Luftverkehr außer zu den Hubs nur in Berlin (TXL), HAM, DUS, STR und CGN statt und hier zumeist auf Strecken, für die für Geschäftsreisende weder die Bahn noch das Auto eine Alternative darstellt, mir der man innerhalb eines Tages an- und abreisen kann ohne länger unterwegs zu sein als am Zielort. Mit Ausnahme der Berlin-Strecken, auf denen Easyjet nach dem Ausscheiden von Air Berlin als Weißer Ritter in den Wettbewerb zum Lufthansakonzern trat, gibt es auf keiner innerdeutschen Strecke (einschließlich nach FRA und MUC) Wettbewerb. Für die eingesetzten Kapazitäten dürfte damit auch ein tragfähiger Bedarf bestehen.

Im internationalen Luftverkehr zeigen schon die gescheiterten Versuche der europäischen Union, die nicht-EU-Länder in das Emission Trading Scheme zu integrieren und der bei allem Respekt überschaubare Enthusiasmus bei der Implementierung von Corsia, dass die Rückkehr zu einem dirigistischen Regime zur Beschränkung der Kapazitätsentwicklung im Luftverkehr nicht mit Akzeptanz rechnen kann. Selbst innerhalb der EU dürfte es hierzu keinen Konsens geben.

Über den Autor

Der Luftverkehr verändert sich ständig. In der airliners.de-Serie Aviation Management widmet sich Prof. Dr. Christoph Brützel den aktuellen Herausforderungen im Luftverkehrsmanagement.

Prof. Dr. Christoph Brützel Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jahren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der IUBH International University – Campus Studies in Bad Honnef.
Kontakt: aviationmanagement@airliners.de

Von: Prof. Dr. Christoph Bürtzel
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