Die Luftrechts-Kolumne (35) Luftsicherheit: Behörden ohne Befugnisse?

Beim Stichwort Luftsicherheit geht es meist um Themen wie Sicherheitskontrollen oder die Übermittlung von Passagierdaten. Dabei gibt es eigentlich noch ganz andere offene Fragen, wie Luftrechts-Kolumnistin Nina Naske erläutert.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. <a target="_blank" href="http://www.airliners.de/thema/Luftrechts-Kolumne">Alle Luftrechts-Folgen lesen</a>. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Für Airlines, Flughäfen und andere Unternehmen der Luftfahrt gilt: Nicht erst seit den schrecklichen Anschlägen vom 11. September 2001 geht die Luftsicherheit niemandem mehr aus dem Kopf. Die Ereignisse am Flughafen von Brüssel haben erst vor kurzem wieder gezeigt, dass die Luftfahrt unverändert besonders aufmerksamen Schutzes bedarf.

Glücklicherweise liegt der Alltag der Luftsicherheit meist weitab des Terrors und des Schreckens. Jeden Tag werden abertausende Passagieren mit ihrem Gepäck und tausende Tonnen Fracht geflogen, ohne dass Grund zur Sorge besteht.

Damit das gelingt, spannt sich ein dichtes Netz an Pflichten um alle an der Luftfahrt beteiligten Menschen und Unternehmen: Von den Betriebsabläufen bis zur Mitarbeiterschulung unterliegt jeder Handgriff strengen Regeln. Ziel ist es, Menschen, die andere Menschen töten oder verletzen wollen, gar nicht erst in die Nähe eines Flugzeugs zu lassen. Fracht, Gepäck, Menschen - alles wird überprüft oder durchleuchtet.

Zwingende Vorschriften der Europäischen Union

Die Einzelheiten dazu, welche Sicherheitskontrollen zwingend notwendig sind und wie diese auszusehen haben, ergeben sich aus Rechtsvorschriften der Europäischen Union: Einzuhalten sind die Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und die zu ihrer Durchführung erlassenen Verordnungen, darunter die Verordnung (EU) Nr. 2015/1998.

Wie alle anderen Mitgliedstaaten auch, kann die Bundesrepublik Deutschland an diesen Regeln nichts ändern, sondern muss sich daran halten. Drei Ausnahmen allerdings gibt es: Die EU hat es den Mitgliedstaaten überlassen, strengere Maßnahmen ("more stringent measures") anzuordnen (Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008).

Außerdem ist es Sache der Mitgliedstaaten, festzulegen, ob staatliche Behörden die vorgeschriebenen Sicherheitskontrollen durchführen oder dies stattdessen Sache der Unternehmen ist (Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008). Schließlich verlangt die Europäische Union von den Mitgliedstaaten auch, ihre Behörden mit den notwendigen Befugnissen auszustatten (Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 mit Anhang II).

Was die Befugnisse der Behörden angeht, legt Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 unter anderem fest:

"2.1 Die Mitgliedstaaten statten die zuständige Behörde mit den Befugnissen aus, die für die Überwachung der Einhaltung und die Durchsetzung aller Anforderungen dieser Verordnung und deren Durchführungsvorschriften erforderlich sind, einschließlich der Befugnis zur Auferlegung von Sanktionen […]."

Deutsches Luftsicherheitsrecht: Alles geregelt?

Würde es an einem deutschen Flughafen zum schrecklichen Ernstfall kommen, dürften die Luftsicherheitsbehörden schnell und entschieden eingreifen. Denn geschieht ein Terroranschlag, steht zunächst außer Frage, dass es Sache der staatlichen Behörden ist, zu handeln und die notwendigen Maßnahmen zu treffen. Auch gibt es für diesen Fall die erforderlichen Rechtsvorschriften. Das sind im Ernstfall vor allem die Polizeigesetze des Bundes und der Länder.

Das Bundespolizeigesetz ist dabei ein gutes Beispiel für die üblichen, aber auch notwendigen Regeln. Geht es nicht mehr um die Abwehr von Gefahren, sondern um die Verfolgung von Straftätern, gelten stattdessen die Vorschriften der Strafprozessordnung.

Bewaffnete Polizisten patrouillieren am Flughafen Düsseldorf. Foto: © dpa, David Young

Wie aber steht es im Alltag, wenn glücklicherweise nichts Schlimmes passiert? Viele Aufgaben der Luftsicherheit hat der deutsche Gesetzgeber privatisiert. Die staatlichen Behörden sollen die Unternehmen lediglich überwachen. Doch ob den Behörden dafür überhaupt die nötigen Befugnisse zustehen, lässt sich unterschiedlich beurteilen.

Sicherheitspflichten der Airlines und Flughäfen

Die Regelungen des deutschen Luftsicherheitsgesetzes passen mehr schlecht als recht zu den Vorgaben der Europäischen Union. Entnehmen lässt sich aber immerhin, vereinfacht gesagt: Für die Luftsicherheit sind die Flughäfen und die Airlines verantwortlich, soweit nicht die Bundespolizei oder eine andere (Landes- oder Bundes-)Behörde die Aufgabe wahrnimmt. Die regelmäßigen Frachtkontrollen beispielsweise sind deshalb Sache der Flughäfen und Luftfahrtunternehmen, weil die staatlichen Behörden sich meist auf Überprüfungen im Einzelfall beschränken.

Um es anhand der Sicherheitspflichten der Airlines noch einmal genauer zu erläutern: Zu den Pflichten des Luftfahrtunternehmens gehört es unter anderem, Sicherungsmaßnahmen bei der Abfertigung von Fluggästen und der Behandlung von Post, Gepäck, Fracht und Versorgungsgütern durchzuführen (Paragraph 9 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 des Luftsicherheitsgesetzes). Das lässt sich auch dahin verstehen, dass die Airline beispielsweise für die Einhaltung der europäischen Vorschriften zum Umgang mit Fracht Sorge tragen muss.

Eine Mitarbeiterin der Lufthansa kümmert sich um das Gepäck. Foto: © dpa, Tobias Hase

Gerade bei Fracht wird Paragraph 9 des Luftsicherheitsgesetzes auch üblicherweise dahin verstanden, dass die Airline sich kümmern muss. In ihrem Sicherheitsprogramm ("Luftsicherheitsplan" genannt) muss die Airline deshalb zum Beispiel festlegen, von wem sie Fracht annimmt, wie der Frachtannahmeprozess aussieht oder wie sie ihre Mitarbeiter schult. Das Stichwort ist dabei die "sichere Lieferkette", deren Einzelheiten sich aus Kapitel 6 der Verordnung (EU) Nr. 2015/1998 ergeben.

Aufsichtsbefugnisse der Luftsicherheitsbehörde?

Der deutsche Gesetzgeber hat sich bei Erlass des Luftsicherheitsgesetzes wohl auch vorgestellt, dass Flughäfen und Airlines bei der Ausführung ihrer Sicherheitspflichten von den Luftsicherheitsbehörden beaufsichtigt werden. Denn in Paragraph 16 Absatz 3 Satz 1 des Luftsicherheitsgesetzes heißt es:

"Die Zulassung von Luftsicherheitsplänen gemäß § 9 Abs. 1 einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen wird durch das Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt."

Doch Paragraph 16 des Luftsicherheitsgesetzes regelt die Verteilung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern. Eine Aufgabe oder gar die Befugnis zu deren Wahrnehmung ergibt sich aus einer solchen Regelung der klassischen juristischen Lesart nach noch lange nicht.

Auch an anderer Stelle sind im Luftsicherheitsgesetz aber keine Aufsichtsbefugnisse für die Überwachung von Flughäfen und Airlines geregelt. Erst recht findet sich keine einzige Rechtsgrundlage, die dem Luftfahrt-Bundesamt die Aufsicht über reglementierte Beauftragte, bekannte Versender oder andere Unternehmen der "sicheren Lieferkette" erlaubte.

Diese Aufsicht aber findet im Alltag längst statt: Behördenmitarbeiter betreten Büroräume, lesen Unterlagen, stellen Fragen und erwarten Antworten oder treffen Anordnungen gegenüber den Unternehmen. Die Frage stellt sich deshalb: Darf die Behörde das?

Gefahr als ausreichende Eingriffsgrundlage?

Freilich gibt es einen Weg, die nötigen Eingriffsbefugnisse ins Luftsicherheitsgesetz "hineinzulesen": Denn Paragraph 3 des Luftsicherheitsgesetzes erlaubt es der Luftsicherheitsbehörde, die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren.

Der Begriff der "Gefahr" ist in der juristischen Lesart mit allerlei Bedeutung aufgeladen. Vereinfacht gesagt, ist danach auch die (drohende) Nichteinhaltung von Rechtsvorschriften eine "Gefahr". Stehen die Gesundheit oder gar das Leben von Menschen auf dem Spiel, muss die Wahrscheinlichkeit, dass tatsächlich jemand verletzt oder getötet wird, dabei auch noch nicht einmal allzu groß sein.

Wer will, kann deshalb auch behaupten, dass Paragraph 3 des Luftsicherheitsgesetzes alle nötigen Befugnisse bereit halte, von der Befugnis, Geschäftsräume zu betreten, über die Befugnis, Auskünfte zu erfragen bis hin zur Befugnis, Anordnungen im Einzelfall zu treffen. Denn stets lässt sich ja anführen, dass es bei all diesen Maßnahmen letztlich um die Abwehr einer Gefahr durch Terror ginge.

Aber wollen wir vom deutschen Gesetzgeber wirklich nicht mehr erwarten? Dem bisherigen Kanon der Anforderungen an den demokratischen Rechtsstaat entspräche das nicht.

Vom demokratischen Rechtsstaat ist mehr zu erwarten

Es ist nicht erst der Blick auf das Verfassungsrecht, der Grund gibt, an den Aufsichtsbefugnissen der deutschen Luftsicherheitsbehörden zu zweifeln. Vielmehr zeigt schon der Vergleich mit anderen Gesetzen und ähnlichen Rechtsordnungen, dass etwas fehlt.

Erstens, die Polizeigesetze: Obschon für den Ernstfall gemacht, sind es hier "besondere Befugnisse", die das Betreten von nicht öffentlich zugänglichen Geschäftsräumen (erst recht außerhalb der Geschäftszeiten) erlauben, die Behörde zur Befragung von Mitarbeitern berechtigen oder den Umgang mit persönlichen Daten regeln. Auch Verhaltensvorgaben im Einzelfall sind nicht per se erlaubt, sondern bedürfen der Rechtsgrundlage. Nachlesen lässt sich dies beispielhaft im Bundespolizeigesetz.

Zweitens, andere Aufsichtsbehörden: Von der Atom- bis zur Bankenaufsicht können sich die Behörden auf Rechtsgrundlagen berufen, die Betretungsrechte, Auskunftspflichten oder Anordnungsbefugnisse regeln. In Paragraph 44 des Kreditwesengesetzes zum Beispiel ist im Einzelnen geregelt, dass Banken zur Auskunft gegenüber der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) verpflichtet sind. Geregelt ist dort außerdem, dass die BaFin jederzeit zu Prüfungen befugt ist und hierzu auch die Geschäftsräume der Bank während der üblichen Geschäftszeiten betreten darf.

Drittens, ähnliche Rechtsordnungen: Die österreichische Rechtsordnung ist der deutschen Rechtsordnung in vielerlei Hinsicht sehr ähnlich. Unsere österreichischen Nachbarn haben in ihrem Luftfahrtsicherheitsgesetz ausführliche Regelungen zur behördlichen Aufsicht über die Einhaltung der Luftsicherheitspflichten seitens der Unternehmen getroffen.

Am Ende lassen sich freilich all diese Regelungen zurückführen auf verfassungsrechtliche Anforderungen. Denn von der Unternehmerfreiheit bis hin zur Unverletzlichkeit der Wohnung stehen eine Reihe von Grundrechten dagegen, eine "Allbefugnis" der Luftsicherheitsbehörden einfach zu unterstellen. Bevor die Behörde Antworten erwarten kann oder Betriebe betreten darf, muss erst einmal der von den Bürgerinnen und Bürgern gewählte Gesetzgeber eine Entscheidung dazu getroffen haben, unter welchen Umständen dies überhaupt zulässig ist.

Lücke im Gesetz - was nun?

Die Aufgabenstellung für den deutschen Gesetzgeber ist deshalb klar: Das Luftsicherheitsgesetz bedarf der Ergänzung. Bleibt diese aus, dürfte dies nicht nur hinter verfassungsrechtlichen Grundsätzen zurückbleiben, sondern zudem einen Verstoß gegen zwingendes Unionsrecht bedeuten, nämlich gegen die oben zitierten Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008.

Wie aber sollen die Unternehmen mit der Lage umgehen, solange keine ergänzenden Vorschriften erlassen sind? Auf der Hand liegt, dass sich rechtspolitische Wünsche äußern lassen. Welches Vorgehen allerdings geboten ist, wenn die Behörde vor der Tür steht und Einlass und Antworten begehrt, lässt sich nicht mehr gleichermaßen pauschal beantworten. Denn in einem solchen Fall ist eine Fülle von Faktoren zu bedenken bis hin zu der Frage, unter welchen Umständen ein Rechtsstreit um die Rechtsgrundlage überhaupt erfolgreich zu führen wäre.

Für die Unternehmen bedeutet das vor allem eines: Sie sollten für sich selbst festlegen, wie sie mit der Aufsichtsführung durch die Behörde umgehen wollen, und ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern dafür klare Arbeitsanweisungen geben. Dazu kann dann zum Beispiel auch gehören, dass von der Behörde stets genaue Auskunft dazu verlangt wird, auf welche Rechtsgrundlage sie ihre Aufsichtsführung stützen will.

Über die Autorin

Jeden ersten Donnerstag im Monat veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de

Datum: 12.04.2016 - 13:05

Adresse: http://www.airliners.de/luftsicherheit-behoerden-befugnisse/38331