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Konsolidierung in Europa: Wettbewerb um jeden Preis?

04.04.2019 - 07:02 0 Kommentare

Die Konsolidierung unter den Fluggesellschaften läuft brutaler denn je. Aber wie zeitgemäß ist die landläufige Vorstellung von Wettbewerb eigentlich, wenn dieser nicht nachhaltig ist, fragt unser Gastautor Daniel Metz.

Leitwerke der Lufthansa Group Airlines. - © © Lufthansa Group -

Leitwerke der Lufthansa Group Airlines. © Lufthansa Group

Aus Sicht der Wettbewerbspolitik ist der gegenwärtige Konkurrenzkampf in der Luftfahrtbranche geradezu mustergültig. Die Verbraucher profitieren von günstigen Ticketpreisen und ineffiziente Airlines werden aus dem Markt gedrängt, um die nötigen marktwirtschaftlichen Regulierungsprozesse in Gang zu setzen. Doch ist unsere Vorstellung von "Wettbewerb" noch zeitgemäß?

Die Luftfahrtbranche boomt und lockt Verbraucher mit günstigen Tickets. Besonders in der DACH-Region, wo mit Eurowings, Easyjet, Ryanair, Lauda, Level, Vueling und Wizzair viele Lowcost-Airlines vertreten sind, ist der Wettbewerb unter den Fluggesellschaften härter denn je.

Doch für Branchenexperten wie dem Wizz-Air-Gründer József Váradi ist klar, dass dieser brutale Wettbewerb nicht nachhaltig sein kann und Fliegen in Zukunft teurer werden wird. Dies verdeutlichen auch die aktuellen Entwicklungen: Ryanair veröffentlichte die zweite Gewinnwarnung seit Oktober und steigt beim Wachstum auf die Bremse, Norwegian setzt ein ambitioniertes Sparprogramm um und auch die Austrian Airlines verändert ihr Streckennetz, um langfristig Kosten zu sparen.

Über den Autor

Daniel Metz Daniel Metz arbeitet im Kartell- und Wettbewerbsrecht und ist Gründer des gemeinnützigen Forschungsprojektes Aviation and Competition Law Research, das sich wissenschaftlich mit wettbewerbsrechtlichen Fragestellungen in der Luftfahrtindustrie auseinandersetzt.

Lufthansa-Chef Carsten Spohr und Ryanair-Gründer Michael O'Leary prophezeien bereits für dieses Jahr eine Marktbereinigung im Luftfahrtsektor. Besonders kleine Airlines sind gefährdet. Die großen Branchenplayer warten hingegen auf die Gunst der Stunde, um durch Übernahmen ihre Vorrangstellung auf dem internationalen Luftfahrtmarkt langfristig auszubauen.

In den USA ist ein Oligopol schon lange Realität: Dort haben die fünf größten Fluglinien einen gemeinsamen Marktanteil von knapp 90 Prozent. Auch die Wettbewerbsbehörden bereiten sich auf die kommende Konsolidierung vor, befürchten jedoch eine vermehrte Einflussnahme durch die Politik.

Wettbewerbspolitik und Wettbewerbsbegriff

Die Wettbewerbspolitik ist einer der wichtigsten Bereiche der staatlichen Ordnungs- und Wirtschaftspolitik. Vor allem durch das Instrument des Kartellrechts soll im Interesse der Verbraucher und Unternehmen ein funktionsfähiger Wettbewerb gewährleistet und geschützt werden.

Voraussetzung einer rationalen und wissenschaftsbasierten Wettbewerbspolitik ist freilich eine eindeutige und kohärente Übereinstimmung der politischen und wirtschaftlichen Akteure darüber was "Wettbewerb" ist. Die vermeintlich leichte Beantwortung dieser wichtigen Frage ist jedoch komplexer als man vermuten würde und im Grunde nicht abschließend möglich, da sich die Vorstellungen von Wettbewerb, gleichlaufend zur gegenwärtigen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, in einem ständigen Transformationsprozess befinden.

Schon in den letzten Jahrhunderten wurden mit der klassischen Schule der Nationalökonomie und der Theorie der vollständigen Konkurrenz und des Wohlfahrtsoptimums verschiedene ökonomische Modelle begründet und weiterentwickelt.

© airliners.de, Karl Born, Lesen Sie auch: Ein bisschen Monopol geht immer Die Born-Ansage (87)

Aus diesen Überlegungen sind im 20. Jahrhundert die drei bis heute geschätzten Denkschulen der Harvard School, der Chicago School und der Austrian School hervorgegangen. Während sich die Harvard School am Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs (workable competition) orientiert, wonach der Wettbewerb bestimmten ökonomischen Leitbildern (Verteilungsgerechtigkeit, Konsumentensouveränität, etc.) genügen soll, ist für die Chicago School allein die Konsumentenwohlfahrt im Sinne von wirtschaftlicher Effizienz maßgebend.

Die Austrian School hingegen betrachtet den Wettbewerb als Entdeckungsverfahren. Kern des Wettbewerbsprozesses ist danach letztlich die Rivalität von Unternehmen. Im Gegensatz zur Chicago School steht bei der Austrian School jedoch die Freiheit des Wettbewerbs an sich (und weniger die Effizienz) im Vordergrund.

"More economic approach" in der europäischen Wettbewerbspolitik

Die Europäische Kommission verfolgt bei der Umsetzung ihrer Wettbewerbspolitik seit Anfang der 2000er Jahre vermehrt einen "more economic approach". Nach diesem (zum Teil stark kritisierten) Ansatz soll bei der Entscheidungsfindung in wettbewerbsrechtlichen Verfahren vermehrt auf ökonomische Modelle zurückgegriffen werden. Demnach soll nicht mehr der Wettbewerb an sich (als Entdeckungsverfahren) schützenswert sein, sondern der Nutzen für die Verbraucher im Vordergrund stehen.

Ein Zusammenschluss von Unternehmen soll vor allem dann untersagt werden, wenn dieser mit hoher Wahrscheinlichkeit zu steigenden Preisen und/oder sinkender Qualität führt. Typisches Beispiel für die Anwendung des "more economic approach" ist der untersagte Zusammenschluss der Fluglinien Ryanair und Aer Lingus, der 2013 bereits zum dritten Mal scheiterte.

Das lange Verfahren war vor allem durch ökonometrische Gutachten der beteiligten Parteien geprägt, die einander zum Teil deutlich widersprachen. Schließlich scheiterte der Zusammenschluss, weil die Kommission durch die Fusion eine Einschränkung des Angebots und höhere Preise für Flugreisende befürchtete.

Modus Operandi der Europäischen Kommission bei Zusammenschlussverfahren in der Luftfahrtbranche

Die Europäische Kommission steht der Konsolidierung in der europäischen Luftverkehrswirtschaft grundsätzlich positiv gegenüber, prüft konkrete Zusammenschlüsse von Fluggesellschaften allerdings sehr genau und verlangt von den betroffenen Unternehmen in der Regel eine Reihe von Verpflichtungszusagen, welche diese nach dem Zusammenschluss einhalten müssen, um das Risiko von Wettbewerbsbeschränkungen zu minimieren.

Ausgangspunkt jeder Zusammenschlusskontrolle bildet die Definition des relevanten Marktes. Die Kommission und auch die meisten nationalen Wettbewerbsbehörden verwenden hierbei eine streckenbasierte Analyse, den sogenannten "Point of origin / point of destination (O&D) pair approach".

Demnach wird, aus Sicht der Konsumenten, grundsätzlich jede einzelne Flugstrecke (beispielsweise Wien - Frankfurt) als ein eigener relevanter Markt behandelt. Im Einzelfall können auch mehrere Flughäfen zu einem Einzugsgebiet (catchment area) zusammengefasst werden. In einem früheren Zusammenschlussverfahren wurden beispielsweise die drei Londoner Flughäfen Heathrow, Gatwick und City als ein gemeinsamer Abflugort angesehen.

Die Kommission fokussiert sich anschließend auf die überlappenden Flugstrecken der betroffenen Fluggesellschaften und analysiert hier sowohl die gegenwärtige Marktsituation als auch potenzielle negative Auswirkungen auf den Wettbewerb. In vielen Fällen erweitert die Kommission ihre klassische streckenbezogene Analyse und untersucht des Weiteren, ob gegebenenfalls andere Transportmöglichkeiten (Auto, Zug, Schiff oder Umsteigeflüge) für die Konsumenten als Alternative in Betracht kommen.

Unter Umständen nimmt die Kommission auch noch weitere Unterteilungen der Märkte vor (Lang- und Kurzstreckenflüge, Charter- und Linienflüge, Geschäfts- und Urlaubsreisende). Netzwerk-Carrier argumentieren hingegen, dass eine streckenbezogene Analyse des Marktes nicht zielführend sei und stattdessen, aus der Sicht der Anbieter, auf das Netzwerk der Flugverbindungen abgestellt werden sollte.

Beispielhafte Marktabgrenzung für die Flugstrecke London - Paris. Kern der Marktabgrenzung bilden hier alle Direktflüge zwischen den zu einem Einzugsgebiet zusammengefassten Flughäfen der beiden Städte (blauer Pfeil). Darüber hinaus sind alternative Transportmöglichkeiten (grüne Pfeile) miteinzubeziehen, wenn diese aus Sicht der Verbraucher ein geeignetes Substitut zu einem Direktflug darstellen. Foto: © Daniel Metz

Die Kommission und auch die meisten Wettbewerbsbehörden lehnen diese Netzwerkbetrachtung jedoch ab, da es für den einzelnen Konsumenten (der bloß zu seinem Zielort gelangen möchte) in vielen Fällen unerheblich ist, ob die betreffende Airline ein globales Netz aus verschiedenen Flugverbindungen aufweist.

Bei großen Zusammenschlussverfahren, welche potenziell negative Auswirkungen auf den Wettbewerb haben können, verlangen die Wettbewerbsbehörden typischerweise, dass Unternehmensteile verkauft werden um so die Gefahr eine Monopolbildung zu verringern. In der Luftfahrtbranche ist ein solches Vorgehen in der Regel nicht zielführend, da die Fluggesellschaften in ihrer Angebotsplanung sehr flexibel sind und sich schnell an neue Marktgegebenheiten anpassen können.

Aus diesem Grund legen die Wettbewerbsbehörden ihren Fokus primär darauf, den Marktzugang für Wettbewerber auf problematischen Strecken oder an umkämpften Flughäfen offen zu halten. Die betroffenen Fluggesellschaften werden daher in vielen Fällen dazu verpflichtet, bestimmte Start- und Landerechte (Slots) aufzugeben oder ihre Frequenzen zu drosseln.

Zusammenschlusskontrolle nach der Air Berlin Insolvenz

Ähnlich diffizil für die Wettbewerbsbehörden und die beteiligten Fluggesellschaften waren die einzelnen Erwerbsprozesse nach der Air Berlin Insolvenz im Jahre 2017. Die Übernahme der Air-Berlin-Tochter Luftfahrtgesellschaft Walter durch die Lufthansa wurde von der Kommission unter strengen Auflagen bewilligt, nachdem die bereits vorher geplante Übernahme von Niki durch die Lufthansa aufgegeben wurde.

Lufthansa musste unter anderem die Start- und Landerechte am Flughafen Düsseldorf abgeben und bereits von Niki erworbene Flugzeuge an den Niki-Käufer Laudamotion herausgeben. Die Übernahme eines anderen Teiles von Air Berlin durch Easyjet genehmigte die Kommission hingegen ohne Auflagen.

Aus Sicht der Wettbewerbshüter und Verbraucher war die konsequente Anwendung der Zusammenschlusskontrolle in diesen Fällen eindeutig erfolgreich, jedenfalls wenn man innerhalb der aktuellen Auffassung von Wettbewerb denkt und seinen Regel- und Bewertungsapparat übernimmt.

Gut zwei Jahre nach der Air Berlin Insolvenz profitieren die Verbraucher wieder von niedrigen Ticketpreisen. Nach einem Bericht des Bundesverbands der Deutschen Luftverkehrswirtschaft liegen die Preise aktuell sogar auf dem tiefsten Niveau seit 2012. Eine Zuvor festgestellte Preiserhöhung bei Lufthansa-Flügen um 25 bis 30 Prozent hing nach Ansicht des Bundeskartellamtes mit dem durch die Insolvenz ausgelösten starken Kapazitätsrückgang auf den betroffenen Strecken zusammen, der durch den Markteintritt von Easyjet und anderen Playern und der damit verbundenen Angebotserhöhung im Anschluss jedoch wieder zu niedrigeren Preisen führte.

© dpa, Lesen Sie auch: So entschied das Kartellamt im Lufthansa-Fall

Die Flugstrecke Wien - Berlin ist auch aktuell für unschlagbare 50 Euro zu erwerben (Hin- und Rückflug). Eignet sich die Abwicklung der Air Berlin Insolvenz daher als mustergültiges Beispiel für das Funktionieren der gegenwärtigen Wettbewerbspolitik in der Luftfahrtbranche?

Hin zu einem "more sustainable approach"?

Jedenfalls wenn man die Konsumentenwohlfahrt im Sinne von wirtschaftlicher Effizienz in den Vordergrund staatlicher Wettbewerbspolitik stellt, wurde im europäischen Luftverkehr in letzter Zeit Einiges richtig gemacht. Doch soll die Wohlfahrt der Verbraucher und somit letztendlich auch der Preis das primäre Wertungskriterium von Wettbewerb sein?

Angesichts der niedrigen Flugpreise, vor allem in Relation zu alternativen Verkehrsmitteln, könnte man die Frage aufwerfen, ob Fliegen derzeit nicht zu günstig ist? Mit dieser Frage einhergehend wäre auch der gegenständliche Wettbewerbsbegriff und die Maxime der niedrigen Preise und des höchsten Verbrauchernutzens neu zu überdenken.

Ein ökonomisches Problem der niedrigen Flugpreise besteht nämlich auch darin, dass diese indirekt auf bestimmten Flugstrecken zum Ausschöpfen der Monopolstellung führen können. Der Kern dieses Problems liegt vor allem in den geringen Gewinnmargen in der Luftfahrtbranche: Damit Fluggesellschaften überhaupt durch günstige Flugpreise in den harten Wettbewerb mit anderen Fluggesellschaften treten können, müssen sie auf Strecken, auf denen sie ein Quasimonopol haben, die Preise erhöhen, um langfristig rentabel zu sein.

© Flughafen Köln/Bonn, Lesen Sie auch: Easyjet belebt den innerdeutschen Luftverkehr Apropos (26)

Brauchen wir also einen neuen gesellschaftlichen Diskurs darüber, wie unsere Vorstellung von funktionierendem Wettbewerb aussieht? Möglicherweise wären in die wettbewerbspolitischen Überlegungen noch stärker Kriterien, wie jene der Beständigkeit des Wettbewerbs oder der Auswirkungen auf die Umwelt und die Gesellschaft miteinzubeziehen.

Derzeit finden in einer anderen Sache, nämlich dem untersagten Zusammenschluss von Siemens und Alstom, ähnliche Überlegungen statt. Während die Kommission die Fusion der Industriegiganten kritisch sah und folglich untersagte, argumentierten politische Akteure mit der Bedeutung für Arbeitsplätze und der Stellung Europas im globalen Wettbewerb.

Vorbild USA?

In Bezug auf künftige Zusammenschlussverfahren in der Luftfahrtbranche könnten die Wettbewerbsbehörden beispielsweise vermehrt darauf abstellen, ob potenzielle Käufer Arbeitsplätze erhalten, sie umweltschonende Flugzeugtypen verwenden oder über die notwendige Kapitalisierung verfügen, um im harten Wettbewerb langfristig zu bestehen.

Gerade die oligopolistische Marktstruktur des US-amerikanischen Luftfahrtmarktes könnte hier eine gewisse Vorbildfunktion einnehmen. Nach einer Wettbewerbstheorie soll jedenfalls der Wettbewerb weniger, aber dafür wirtschaftlich starker Fluggesellschaften beständiger sein als der Wettbewerb vieler kleiner, jedoch schwacher Fluggesellschaften.

Nach Jahren der wirtschaftlichen Krise stehen gerade die US-amerikanischen Fluggesellschaften so gut da wie nie zu vor. Entgegen der Ansicht vieler Ökonomen hatte die schmerzhafte Marktbereinigung in den USA durchaus positive Auswirkungen. So konnten die großen Branchenplayer wie American Airlines, Delta oder United Airlines durch die Kapitalbündelung in Folge von Zusammenschlüssen längst überfällige Transformationsprozesse starten.

Von dieser wirtschaftlichen Regenerationsphase profitierten nicht nur die großen Fluggesellschaften selbst, sondern letztendlich auch die Verbraucher, indem die Kapazitäten an angebotenen Sitzen gesteigert werden konnten und in neue Flugzeuge und Serviceangebote investiert wurde.

Die europäischen Wettbewerbsbehörden, welche immer noch verstärkt den Ansatz der Angebotsvielfalt verfolgen, bräuchten vor möglichen Zusammenschlüssen großer europäischer Fluglinien jedenfalls keine Angst haben. Wichtig ist letztlich nur, dass (wie bisher üblich) von den zusammenschließenden Fluggesellschaften strikte Verpflichtungszusagen abverlangt werden und weiterhin der Markteintritt neuer Wettbewerber ermöglichst wird.

In puncto Wettbewerb in der Luftfahrtbranche könnten die USA auch in anderer Sache eine Vorbildfunktion einnehmen. So schlägt die deutsche Monopolkommission hinsichtlich möglicher Reformierungsbestrebungen vor, das System der Vergabe von Start- und Landerechten umfassend zu ändern. Derzeit bleibt ein Unternehmen, welches diese Rechte nutzt, im Besitz der Rechte und kann darüber nur eingeschränkt verfügen.

Nach Auffassung der Monopolkommission sollten die Slots, ähnlich wie Telekommunikationsfrequenzen, versteigert werden. In den USA ist eine Versteigerung von Start- und Landerechten längst üblich. Dies mag sicherlich auch ein Grund dafür sein, wieso auf dem dortigen oligopolistischen Markt trotzdem ein intensiver Wettbewerb unter den Fluggesellschaften herrscht.

Achim Wambach, Vorsitzender der Monopolkommission, empfiehlt ebenso die Einnahmen der Versteigerung dann wieder in den Luftverkehr (etwa in Flughafeninfrastruktur) zu investieren. Diese Idee ist grundsätzlich zu befürworten, gegebenenfalls könnte man ein Teil dieser Einnahmen auch in staatliche Fonds speisen und für Umweltschutzmaßnahmen oder Forschungsprojekte über ressourcenschonende und emissionsarme Technologien verwenden. Davon hätte die Gesellschaft als Ganzes etwas und wenn Fliegen dadurch etwas teurer würde, dann mag dies ebenso sein.

Von: Daniel Metz für airliners.de
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