Aviation Management ( Gastautor werden )

Ist Luftverkehr öffentliche Aufgabe oder Markt und Wettbewerb?

27.04.2016 - 12:08 0 Kommentare

Die Frage mag anachronistisch klingen, schreibt Aviation-Management-Professor Christoph Brützel. Jedoch: Kaum eine andere Industrie ist so stark durch Widersprüche zwischen politischem Einfluss einerseits und wettbewerblichen Ansprüchen andererseits geprägt wie der Luftverkehr.

Das Heck einer Boeing 747 der Lufthansa vor einem Airbus A380 der Emirates. - © © airliners.de - Gunnar Kruse

Das Heck einer Boeing 747 der Lufthansa vor einem Airbus A380 der Emirates. © airliners.de /Gunnar Kruse

In der airliners.de-Serie "Aviation Management" erläutert Prof. Dr. Christoph Brützel von der Internationalen Hochschule in Bad Honnef (IUBH) interessante wissenschaftliche Erkenntnisse zu aktuellen Entwicklungen im Luftverkehr. Alle Folgen lesen.

Als am 7. Dezember 1944 die Vereinten Nationen in Chicago die Convention on International Civil Aviation als global verbindliches Grundgesetz für den Luftverkehr unterzeichneten, stellten Sie diesem Grundgesetz in der Präambel unter anderem folgende Maximen voran:

"WHEREAS the future development of international civil aviation can greatly help to create and preserve friendship and understanding among the nations and peoples of the world, yet its abuse can become a threat to the general security; and
WHEREAS it is desirable to avoid friction and to promote that cooperation between nations and peoples upon which the peace of the world depends;
THEREFORE, the undersigned governments having agreed on certain principles and arrangements in order that international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner and that international air transport services may be established on the basis of equality of opportunity and operated soundly and economically;"

Diese Präambel steht der noch heute verbindlichen, 9. Ausgabe der Konvention von 2006 unverändert voran.

Der zivile Luftverkehr soll also Freundschaft zwischen den Völkern stiften und erhalten helfen. Er soll nicht dafür missbraucht werden, die Sicherheit der Beteiligten zu unterminieren. Er soll helfen, Konflikte zu vermeiden und die Zusammenarbeit zwischen allen Nationen und Menschen fördern. Bei seiner Entwicklung sollen neben der Sicherheit eine geordnete Vorgehensweise verfolgt werden, bei der die Gleichheit der Möglichkeiten, Kontinuität ("soundly") und Wirtschaftlichkeit im Vordergrund stehen sollen.

Diesen Maximen lag und liegt ein Konsens zugrunde, dass

  1. nur durch eine weltweite Kooperation zwischen allen Staaten ein effizientes Netz von weltweiten Luftverkehrsverbindungen geschaffen werden kann;
  2. eine solche weltweite Kooperation voraussetzt, dass alle Beteiligten gleichen Nutzen aus der Kooperation ziehen, nicht nur im Hinblick auf die bereitgestellten Verbindungen sondern auch im Hinblick auf die mit der Bereitstellung des Netzes verbundene Wertschöpfung.

"Gleichheit der Möglichkeiten" bezieht sich also auf die Möglichkeiten, an der Gestehung des weltweiten Netzes mitzuwirken beziehungsweise am Kuchen der Wertschöpfung teilzuhaben.

Bereits eine schematische Darstellung des weltweiten Luftverkehrsnetzes macht deutlich, dass ein einzelnes Unternehmen oder auch ein einzelner Staat ein solches Netz nicht zu leisten vermag. Eine Flugreise von Innsbruck nach Boise, Idaho, kann nur dann effizient organisiert werden, wenn die Flugpläne der daran beteiligten Gesellschaften so aufeinander abgestimmt sind, dass unterwegs nicht lange andauernde Zwischenaufenthalte entstehen.

Wenn dann für den Reisenden auch noch die Möglichkeit bestehen soll, seine ursprünglichen Pläne anzupassen, weil er zum Beispiel den Abflug verpasst oder aus irgendwelchen Gründen umdisponieren muss, dann kann er sich glücklich schätzen, wenn sein Ticket in einem weltweiten Netz auch für alle denkbaren anderen Wege gültig ist, die von Innsbruck nach Boise führen.

© Christoph Brützel


So selbstverständlich das klingt, so selbstverständlich ist aber auch, dass die sich üblicherweise mit Wettbewerb, Markt und einzelwirtschaftlichem Gewinnstreben verbindenden Kräftefelder und Mechanismen damit nicht bedienen lassen.

So wurde in der Folge ein höchst komplexes, aufeinander abgestimmtes Portfolio von bilateralen Verkehrsabkommen getroffen und gepflegt, in dem die Aufteilung des Kuchens unter Wahrung von Reziprozität geregelt wurde und auch heute noch wird, soweit nicht durch sogenannte "Open Sky"-Abkommen, wie Sie innerhalb der Europäischen Union und zwischen den USA und einigen anderen Ländern getroffen wurden, eine "Liberalisierung" erfolgte.

Es wurde ein weltweites Kartell zwischen den seinerzeit mit Ausnahme der USA weltweit als Staatsunternehmen agierenden Fluggesellschaften begründet (IATA). Flugpläne, Kapazitäten und auch die zu ihrer Nutzung anfallenden Tarife wurden zentral und verbindlich zwischen Herkunfts- und Zielländern geregelt.

Die meisten Fluggesellschaften sind auch heute staatlich kontrolliert

Zwischenzeitlich wurde das Kartell aufgelöst und zunächst in den USA, dann auch in Europa und anderen Teilen der Welt der Luftverkehr zum Wettbewerbsmarkt erklärt. Unverändert allerdings befindet sich die Mehrzahl der weltweiten Fluggesellschaften im Eigentum öffentlicher Hände, deren vornehmliches Interesse nicht etwa darin liegt, Unternehmensgewinne zu erwirtschaften.

Worin aber liegt die Attraktivität eines Wettbewerbs, wenn in einem Teil der Welt, zum Beispiel im Mittleren Osten, der Luftverkehr als Motor der Standortentwicklung forciert und mit öffentlichen Mitteln gefördert wird, zum Beispiel durch Bereitstellung von unentgeltlichen Navigationsdiensten und mondänen Flughafeninfrastrukturen zu Bruchteilen deren Kosten, während in anderen Teilen der Welt der Luftverkehr zum "Umweltfeind Nr. 1" und Steuerbüttel erklärt wird, den es wegen Lärm- und Schadstoffemission operativ einzuschränken gilt, und zwar umso mehr, je weniger die öffentlichen Hände in der Gesellschafterverantwortung stehen?

Funktionierender Wettbewerb setzt harmonisierte Rahmenbedingungen voraus, ein "Level Playing Field" also, wie man es heute nennt. So nimmt es nicht Wunder, wenn ausgerechnet im Land der Freiheit und des scheinbar unbegrenzten Wettbewerbs und Kapitalismus Klagen eingereicht wurden, das Open-Sky-Agreement mit den Emiraten aufzuheben und die Prinzipien der bilateralen Verkehrsabkommen und gleichverteilter Verkehrsrechte wieder aufleben zu lassen.

Es soll hier nicht der Rückkehr zu einer globalen, zentralverwaltungswirtschaftlichen Planung der Luftverkehrskapazitäten das Wort geredet werden. Vielmehr geht es darum, dass im Spannungsfeld zwischen öffentlichen Interessen und privatem Unternehmertum das Spielfeld im Sinne der Chancengleichheit gestaltet bleiben muss. Dabei darf sich die "Chancengleichheit" nicht nur auf die Markchancen beziehen sondern eben auch auf die Rahmenbedingungen der Produktion.

Oder, um es mit dem bekannten Strategie-Professor Porter zu sagen: Strategische Chancen und Risiken ergeben sich nicht aus individuellen unternehmerischen Stärken und Schwächen sondern aus den externen Rahmenbedingungen der Industrie.

Flughäfen sind per Definition öffentlich

Wesentlich offensichtlicher noch als bei den Fluggesellschaften sind die Gegensätze zwischen privatwirtschaftlichen Zielen und öffentlichem Interesse bei den Flughäfen. Um erneut die ICAO Convention, das internationale Grundgesetz des Luftverkehrs zu bemühen: Jeder Staat verpflichtet sich, für den internationalen Luftverkehr Luftverkehrsinfrastrukturen (u.a. Flughäfen) zu veröffentlichten und verbindlich einheitlichen Gebührensätzen zur Verfügung zu stellen (Art. 28 i.V.m. Art. 15).

Auch in anderen Artikeln wird kein Zweifel zugelassen, dass es sich bei öffentlich zugänglichen Flughäfen um öffentliche Infrastrukturen handelt. ICAO Doc. 9980 (Manual on Privatization in the Provision of Airports and Air Navigation Services, 2012) bestätigt nochmals unmissverständlich:

4.1.1 The provisions of the Convention are binding upon all Contracting States, and while they do not prohibit Contracting States from delegating some of the functions for which they are responsible to private entities, the responsibility for ensuring that all the provisions of the Convention and the Annexes are fully complied with rests with States.

Der Tenor des gesamten Dokuments ist, dass Privatisierung grundsätzlich den Intentionen des Abkommens entgegensteht, wenn sie aber im Rahmen des Entscheidungsspielraums der souveränen Staaten in der ein oder anderen Form vollzogen wird, so muss doch die Dominanz der öffentlichen Interessen gegenüber privatwirtschaftlichem Kalkül sichergestellt werden.

Wenn die Flughäfen-Gebühren (nicht Preise!) für die Nutzung der Infrastrukturen im Prinzip kostenbasiert zu kalkulieren sind, wenn die Entwicklung der Kapazitäten und die Vergabe der Slots im Fall knapper Kapazitäten der öffentlichen Genehmigung unterliegt beziehungsweise unmittelbar durch die öffentliche Hand erfolgt – und zwar jeweils systematisch nicht im Sinne unternehmerischer Interessen des Flughafens -, wenn also mehr oder weniger das gesamte Marketing-Mix des Flughafens unmittelbar oder mittelbar öffentlichen Entscheidungen unterliegt, dann ist jedenfalls die Privatisierung der Marktverantwortung ein Widerspruch in sich.

Ordnungspolitisch sollte der öffentliche (Entscheidungs-)Träger die Nutzergebühren selbst erheben. Wer die Entscheidungsverantwortung gegenüber den Kunden trägt, der sollte auch die Erlösverantwortung haben. Ob er dann den Betrieb selbst führt oder im Interesse der Effizienz (Kosten) in Teilen oder ganz an private Unternehmen vergibt, steht auf einem ähnlichen Blatt: "Make or buy", wie es zuletzt im Hinblick auf die Fremdvergabe des Flugbetriebs von Airlines diskutiert wurde. Selbst das Inkasso der Gebühren mag man durch den privaten Betreiber vollziehen lassen.

© Eurowings, HAM TV/I Aviation Management (5): Fremdvergabe des Flugbetriebs: Problem oder Lösung?

Damit wäre man letztlich bei dem amerikanischen Modell, in dem sich die durchgängig im öffentlichen Eigentum befindlichen Flughäfen auf die Bereitstellung von Infrastrukturen (für Aviation und Non-Aviation) konzentrieren. Über den sogenannten "Single till"-Ansatz fließen dann die gesamten Erlöse abzüglich der gesamten Infrastrukturkosten und der mit ihnen verbundenen Betriebskosten in die öffentlichen Kassen. Kein Gesetz verlangt dort oder erwartet, dass diese Erlöse in jedem Einzelfall kostendeckend sind.

Rückkehr zu konsistenten ordnungspolitische Strukturprinzipien tut not!

Die EU-Richtlinie Leitlinien über staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften verkennt, dass aus Sicht der öffentlichen Haushalte der Betrieb von Flughäfen eben nicht nur regional versorgungswirtschaftlichen und wirtschaftlichen Interessen des Flughafenbetriebs folgt, sondern richtigerweise die Auswirkungen auf den gesamten öffentlichen Haushalt im Auge haben muss – und dieser schließt eben die vielfach positiven Effekte auf andere Haushaltstitel mit ein.

Die Trennung zwischen Gebührenvereinnahmung (öffentlich) und Betrieb des Flughafens (ggfs. privat) hätte den Charme, dass die Flughafengebühren unmittelbar in den Haushalt der öffentlichen Träger einfließen würden. Die Kosten für den Flughafenbetrieb müssten gegenüber den Bürgern und Wählern genauso ganzheitlich argumentiert werden, wie die für den Betrieb aller anderen öffentlichen Infrastrukturen (bei denen übrigens niemand auf den Gedanken käme, dass diese je einzelne Infrastruktur aus Nutzerentgelten finanziert werden müssen).

Bevor man diese Überlegungen vor dem Hintergrund der tatsächlichen aktuellen Gegebenheiten als Anachronismus abtut, sollte man abwägen, ob nicht die Rückkehr zu ordnungspolitisch sinnvollen Strukturprinzipien am Ende nachhaltiger wäre als die fortgeführten, inkonsistenten Versuche, Regulierungsmechanismen mit dem Ziel zu perfektionieren, privatwirtschaftliche Unternehmen auf ein Gebaren im Sinne des öffentlichen Interesses zu dressieren.

Die für Flughäfen ausgeführten Überlegungen gelten für die Flugnavigationsdienste einschließlich der zugehörigen Infrastrukturen in noch verstärktem Maße. Auch hier hat der Staat derzeit seine Gebührenhoheit einschließlich des daraus erzielbaren Erfolgs an die Betreiber delegiert – mit Ausnahme der Flughafenkontrolldienste ausschließlich an die Deutsche Flugsicherung (DFS), für die gemäß § 27 LuftVG zum Kreis der privilegierten gehörenden Flughäfen ebenfalls an die DFS, für die nicht privilegierten an die Flughafenbetreiber selbst.

Der Widersinn dieser Regelung wurde bereits an anderer Stelle erörtert. Bei den en-route-Flugsicherungsdiensten birgt die Delegation der Gebührenhoheit an den Betreiber die zusätzliche Tragik, dass sie die mit SES gewollte europaweite Integration der Dienste vor eine weitere unüberwindbare Hürde stellt.

Zusammenfassend: bei Flughäfen und Flugsicherung wärde es wohl sinnvoller, sie geschäftspolitisch und wirtschaftlich als öffentliche Infrastrukturen bzw. Dienstleistungen zu verantworten und die Wirtschaftlichkeit über "make-or-buy" zu optimieren statt zu versuchen ihre Daseinsberechtigung vom individuellen unternehmerischen Erfolg abhängig zu machen.

© dpa, Bernd Thissen Aviation Management (4): Es gibt Perspektiven für regionale Flughäfen in Deutschland

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Anlässlich der ILA in Berlin hat airliners.de das Thema zum Gegenstand einer Fachveranstaltung gemacht, auf der ich am 2. Juni weitere Ausführungen präsentieren werde und zu der auch Sie herzlich eingeladen sind, sich zu registrieren. Dies sollte ein gutes Forum bieten, nicht nur die jüngsten Auswüchse einer inkonsistenten Politik sondern auch die Grundsätze zu diskutieren.

Eine Woche später, am 10. Juni, werden wir einzelne Aspekte im Rahmen einer Tageskonferenz der IUBH in Bad Honnef diskutieren, deren Programmplanung noch nicht abgeschlossen ist.

Über den Autor

Prof. Dr. Christoph Brützel Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jahren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der Internationalen Hochschule in Bad Honnef (IUBH). Kontakt: aviationmanagement@airliners.de

Von: Prof. Dr. Christoph Brützel für airliners.de
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