Luftrechtskolumne (69) ( Gastautor werden )

Harter Brexit, harte Folgen?

12.02.2019 - 11:42 0 Kommentare

Bisher sieht es ganz so aus, als komme es zum "harten" Brexit. Die EU-Kommission warnt vor den Folgen und bereitet Übergangslösungen für die Luftfahrt vor. Unsere Luftrechtskolumnistin Nina Naske hat sich die Dokumente angeschaut.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland hat am 29. März 2017 seinen Austritt aus der Europäischen Union nach Artikel 50 des Vertrags über die Europäische Union erklärt. Der Termin des Brexit steht seitdem aufgrund der in Artikel 50 geregelten Frist fest: Mit Ablauf des 29. März 2019 wird das Vereinigte Königreich kein EU-Mitgliedstaat mehr, sondern ein "Drittstaat" sein.

Zur Zeit sieht es auch so aus, als komme es zum harten Brexit, also dem ungeregelten Abschied der Briten. Denn ein Austrittsabkommen mit der EU ist bisher nicht zustande gekommen, nachdem das Parlament des Vereinigten Königreich den ausgehandelten Vertragsentwurf abgelehnt hatte. Der Austritt des Vereinigten Königreichs wird deshalb wohl nicht von besonderen Vereinbarungen begleitet werden. Stattdessen werden unsere Nachbarn höchstwahrscheinlich von einem Tag auf den anderen plötzlich zum Drittstaat, in dem das Unionsrecht nicht mehr gilt.

Lange wollte keiner glauben, dass es zu diesem Szenario kommen würde. Auch jetzt noch bemüht sich Premierministerin Theresa May um andere Möglichkeiten, wobei sie Medienberichten zufolge auch vorhaben soll, um eine von der EU erklärte Terminverschiebung zu bitten. Tatsächlich kann der Rat der Europäischen Union, in dem die 27 anderen Mitgliedstaaten vertreten sind, eine solche Verschiebung vornehmen; nach Artikel 50 des EU-Vertrags erfordert dies jedoch eine einstimmige Entscheidung im Rat.

Wer heute schreibt, weiß deshalb nicht, wie die Dinge am 29. März 2019 tatsächlich stehen werden. Aber die Wahrscheinlichkeit, dass es zum harten Brexit kommt, ist nach der heute gegebenen Lage der Dinge sehr groß.

"Notice to Stakeholders" der EU-Kommission

So oder so ähnlich schätzt wohl auch die EU-Kommission die Lage ein und empfiehlt den Unionsbürgern und vor allem den Unternehmen in der Europäischen Union, sich auf einen harten Brexit vorzubereiten. Zugleich bereitet die EU-Kommission Gesetzesmaßnahmen für eine Vielzahl von Lebensbereichen und Sachthemen vor, um die Folgen eines harten Brexits möglichst gezielt in den Griff zu bekommen. Auch die Luftfahrt ist betroffen.

Am 18. Januar hat die EU-Kommission ihre Nachricht an die Betroffenen ("Notice to Stakeholders") veröffentlicht - sowie Entwürfe für zwei EU-Verordnungen, mit denen vorübergehend der Luftverkehr zwischen der Europäischen Union und dem Vereinigten Königreich aufrechterhalten werden und für eine ausreichende Übergangsfrist zur Erteilung neuer Genehmigungen gesorgt werden soll (Dokumente COM(2018) 893 final 2018/0433 (COD) und COM(2018) 894 final 2018/0434 (COD)).

Nachlesen lässt sich in diesen Dokumenten insbesondere die Auffassung, dass im Fall des harten Brexits mit Ablauf des 29. März

  • Genehmigungen, die von der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (European Aviation Safety Agency, EASA) an Unternehmen mit Sitz im Vereinigten Königreich erteilt wurden, in der Europäischen Union ihre Gültigkeit verlieren; dies betrifft sowohl Unternehmensgenehmigungen (zum Beispiel als Entwicklungsbetrieb) als auch Produktzulassungen (beispielsweise Musterzulassungen für Flugzeuge), und
  • Genehmigungen, die von der Luftfahrtbehörde des Vereinigten Königreichs (UK Civil Aviation Authority, UK CAA) erteilt wurden, in der Europäischen Union ihre Gültigkeit verlieren; auch dies betrifft sowohl Unternehmensgenehmigungen (zum Beispiel als Herstellungsbetrieb) als auch Produktzulassungen (beispielsweise Lufttüchtigkeitszeugnisse für Flugzeuge), und
  • Luftfahrtunternehmen aus dem Vereinigten Königreich nur noch als Drittstaaten-Betreiber in die Europäische Union einfliegen dürfen, was die Erteilung neuer Genehmigungen voraussetzt, und
  • Luftfahrtzeuge, die im Luftfahrzeugregister des Vereinigten Königreichs eingetragen sind, Drittstaaten-Luftfahrzeuge sind und nur nach den für diese geltenden Vorschriften in der Europäischen Union betrieben werden dürfen.

Für die Luftfahrt sind das tiefgreifende und weitreichende Folgen eines harten Brexits.

Übergangslösungen der EU-Kommission: Verordnungsentwürfe Stand Januar 2019

Die EU-Kommission will die ihrer Auffassung nach mit dem harten Brexit anstehenden Folgen durch Übergangslösungen abmildern. Noch ist nicht sicher, dass die Verordnungsentwürfe vom Europäischen Parlament und dem Rat tatsächlich in Kraft gesetzt werden. Zumindest lässt sich aber nachlesen, welche Maßnahmen sich die EU-Kommission vorstellt.

Der Vorschlag für eine Verordnung über gemeinsame Vorschriften zur Gewährleistung der grundlegenden Konnektivität im Luftverkehr (COM(2018) 893 final 2018/0433 (COD)) setzt dabei auf eine Übergangslösung, die bis zum Beginn der vorläufigen Anwendung eines Luftverkehrsabkommens mit dem Vereinigten Königreich oder, falls dieser Termin früher liegt, bis zum 30. März 2020 gelten soll.

Während dieser Übergangsphase sollen unter bestimmten Voraussetzungen die sogenannten "VK-Luftfahrtunternehmen" ("UK air carriers") weiterhin in bestimmtem Umfang Zugang zum EU-Luftverkehrsbinnenmarkt erhalten. Bedingung der Übergangslösung mit all ihren Einzelheiten ist, dass das Vereinigte Königreich seinerseits nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit entsprechende Rechte für EU-Luftfahrtunternehmen gewährt.

Eine andere Vorgehensweise sieht der Vorschlag für eine Verordnung über bestimmte Aspekte der Flugsicherheit ("aviation safety") vor (COM(2018) 894 final 2018/0434 (COD)). Für bestimmte von der EASA an im Vereinigten Königreich ansässige Unternehmen erteilte Genehmigungen soll eine Übergangsphase von neun Monaten gelten, während derer sie gültig bleiben - zum Beispiel für Musterzulassungen oder die Genehmigung als Entwicklungsbetrieb.

Zugleich sollen bestimmte, von Unternehmen im Vereinigten Königreich ausgestellte Zeugnisse dauerhaft gültig bleiben, dabei sollen diese Unternehmen der Aufsicht der EASA unterstehen wie auch sonst die in Drittstaaten ansässigen Stellen. Dies betrifft insbesondere Freigabebescheinigungen für Erzeugnisse, Teile und Ausrüstungen oder nach Abschluss von Instandhaltungsarbeiten.

Werden Luftfahrtunternehmen "gegroundet"?

Um die Verordnungs-Vorschläge der EU-Kommission besser zu verstehen, hilft es, sich zunächst die Ausgangslage zu verdeutlichen. Das wiederum geht leichter, wenn bestimmte "typische" Sachverhalte unterschieden werden.

Zunächst stelle man sich ein Luftfahrtunternehmen vor, das Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs gehört (sie halten sämtliche Geschäftsanteile und haben auch die tatsächliche Kontrolle über das Unternehmen inne). Kerngeschäft des Luftfahrtunternehmens sind der Luftverkehr zwischen dem europäischen Festland und den Inseln des Vereinigten Königreichs sowie der Luftverkehr zwischen Zielen auf dem europäischen Festland und innerhalb des Vereinigten Königreichs.

Dem Luftfahrtunternehmen wurde die Betriebsgenehmigung (operating licence) nach den Regeln der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 von der UK CAA erteilt. Wenn am 30. März 2019 das Vereinigte Königreich nicht mehr zu den EU-Mitgliedstaaten gehört, ergibt sich nach den Regeln der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008, das die Betriebsgenehmigung zu widerrufen ist, denn die Anforderungen an "ownership and control" sind nicht mehr erfüllt.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Wie man eine EU-Airline gründet Die Luftrechts-Kolumne (38)

Freilich ließe sich einwenden, dass die UK CAA den Widerruf der Betriebsgenehmigung einfach unterlassen könnte. Doch das nützt dem Luftfahrtunternehmen allenfalls mit Blick auf den Luftverkehr innerhalb des Vereinigten Königreichs. Die nach dem Brexit verbliebenen 27 EU-Mitgliedstaaten und die Europäische Union hingegen können berechtigterweise einwenden, dass es sich bei dem Luftfahrtunternehmen nach den Regeln des Artikel 4 der Verordnung (EU) Nr. 1008/2008 nicht mehr um ein "Luftfahrtunternehmen der Union" (früher: Gemeinschaft) handelt.

Auf die den Luftfahrtunternehmen der Union gewährten Vorrechte kann sich das Luftfahrtunternehmen aus dem Vereinigten Königreich deshalb nicht mehr berufen, insbesondere nicht auf die Berechtigung, Luftverkehrsdienste zu und zwischen beliebigen Zielen in der Union zu betreiben (Artikel 15 der Verordnung (EU) Nr. 1008/2008).

Vorschlag für eine Konnektivitäts-Verordnung

Genau an dieser Stelle setzt der Vorschlag für eine Verordnung über gemeinsame Vorschriften zur Gewährleistung der grundlegenden Konnektivität im Luftverkehr an. Artikel 3 des Vorschlags bewahrt für die Dauer der Übergangslösung bestimmte Verkehrsrechte. Das Luftfahrtunternehmen aus unserem Beispielsfall dürfte danach weiterhin Flüge zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union durchführen, wenn auch mit Kapazitätsbeschränkungen. Einzuhalten sind etliche weitere Anforderungen, insbesondere benötigt das Luftfahrtunternehmen besondere Betriebsgenehmigungen der angeflogenen EU-Mitgliedstaaten.

Allerdings ließe sich stattdessen auch überlegen, ob nicht einfach auf alte, noch bestehende Luftverkehrsabkommen zurückgegriffen werden kann, oder ob die EU-Mitgliedstaaten neue Luftverkehrsabkommen mit dem Vereinigten Königreich abschließen könnten.

© dpa, Fotomontage: airliners.de Lesen Sie auch: Was kommt nach dem Brexit? Luftrechtskolumne (63)

Mit solchen Fragen allerdings gelangt man zu komplexen politischen und juristischen Überlegungen mit dem Potenzial, die Europäische Union weiter zu zersplittern. Kein Wunder, dass der Vorschlag für die Konnektivitäts-Verordnung dem einen Riegel vorschieben soll und deshalb in Artikel 3 Absatz 3 klarstellt:

"Die Mitgliedstaaten dürfen mit dem Vereinigten Königreich weder bilaterale Luftverkehrsabkommen noch bilaterale Vereinbarungen in Angelegenheiten, die in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen, verhandeln oder abschließen. Sie dürfen VK-Luftfahrtunternehmen auch nicht auf anderem Wege andere Rechte im Zusammenhang mit dem Luftverkehr gewähren als die, die mit dieser Verordnung gewährt werden."

Müssen Flugzeuge am Boden bleiben?

Der Vorschlag für die Konnektivitäts-Verordnung bezieht neben den Luftfahrtunternehmen, die zu mehr als 50 Prozent im Eigentum und unter Kontrolle von Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs stehen, auch Luftfahrtunternehmen in ihren Schutzbereich ein, die zu mehr als der Hälfte im Eigentum oder unter Kontrolle von Staatsangehörigen des Vereinigten Königreichs und anderer EU-Mitgliedstaaten stehen. Nicht einbezogen sind dagegen jene Luftfahrtunternehmen, an denen Staatsangehörige des Vereinigten Königreichs nicht beteiligt sind. Beispielsweise würde sich deshalb ein Luftfahrtunternehmen, das seinen Sitz in Deutschland hat und im Eigentum und unter Kontrolle von deutschen Staatsangehörigen steht, nicht auf die im Vorschlag für die Konnektivitäts-Verordnung beinhalteten Regelungen berufen können.

Anders sieht das aber hinsichtlich des Vorschlags für eine Verordnung über bestimmte Aspekte der Flugsicherheit aus. Um besser zu verstehen, worum es dabei geht, hilft wiederum der Blick auf einen "typischen" Anwendungsfall. Angenommen etwa, ein Luftfahrtunternehmen der Union hat zehn Flugzeuge von einem Hersteller im Vereinigten Königreich gekauft, die auch im Vereinigten Königreich hergestellt wurden. Die Flugzeuge haben ihre Verkehrszulassung vom deutschen Luftfahrt-Bundesamt erhalten. Das Luftfahrunternehmen nutzt die zehn Flugzeuge im gewerblichen Verkehr; hauptsächlich werden Linienflüge an Urlaubsorte und Gelegenheitsverkehr ausgeführt.

Nach der bisherigen Rechtslage waren für die Entwicklung und Herstellung der Flugzeuge gemäß der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und den Durchführungsbestimmungen der Verordnung (EU) Nr. 748/2012 eine von der EASA an den Hersteller im Vereinigten Königreich erteilte Genehmigung als Entwicklungsbetrieb und die ebenfalls von der EASA an den Hersteller erteilte Musterzulassung für das Flugzeug erforderlich sowie außerdem die dem Hersteller von der UK CAA erteilte Genehmigung als Herstellungsbetrieb. Mit dem Verkauf nach Deutschland wurde auf der Grundlage der Musterzulassung und der vom Hersteller ausgestellten Konformitätserklärung das Lufttüchtigkeitszeugnis vom Luftfahrt-Bundesamt ausgestellt und die Verkehrszulassung erteilt.

Rechtsauffassung der EU: Brexit lässt Genehmigungen ungültig werden

Weder die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 noch deren Durchführungsbestimmungen beinhalten eine Vorschrift, der klar und eindeutig zu entnehmen wäre, dass mit dem harten Brexit irgendwelche Genehmigungen ihre Gültigkeit verlieren. Auch mit Blick auf den Beispielsfall lässt sich deshalb nicht nachlesen, dass die dem Hersteller erteilten Genehmigungen oder die auf das Flugzeug bezogenen Zulassungen ungültig werden. Auch ist es für Unternehmen in Drittstaaten schon heute möglich, als Entwicklungs- und Herstellungsbetrieb nach den EU-Vorschriften genehmigt zu werden; einziger Unterschied ist, dass die EASA in diesem Fall auch für die Genehmigung als Herstellungsbetrieb zuständig ist.

Ausgehend von den konkreten Rechtsvorschriften scheint es deshalb zunächst so, als gebe es mit Blick auf die Flugzeuge gar kein Problem, sondern nur einen Zuständigkeitswechsel: Alle Genehmigungen können fortgelten, aber die EASA ist künftig auch für die Genehmigung und Aufsicht über den Herstellungsbetrieb zuständig. Ein solches Verständnis entspräche dem Grundsatz der Rechtssicherheit und schützte Eigentumsrechte. Praktisch wäre diese Lösung noch obendrein, denn es bedürfte keiner weiteren Regelungen, die Unternehmen könnten einfach weiterarbeiten. Allenfalls wäre zu überlegen, wie der Zuständigkeitswechsel zur EASA umgesetzt werden kann (es wären sicherlich Unterlagen zu übermitteln).

Doch der "Notice to Stakeholders" lässt sich entnehmen: Die EU-Kommission (und man wird wohl annehmen dürfen: also auch die 27 EU-Mitgliedstaaten) sehen die Rechtslage ganz und gar nicht so, sondern völlig anders. Sie vertreten die Auffassung, dass mit Ablauf des 29. März die nach der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 und ihren Durchführungsbestimmungen an Unternehmen im Vereinigten Königreich erteilten Genehmigungen und Zulassungen ihre Gültigkeit verlieren, ebenso wie von Unternehmen im Vereinigten Königreich erteilte Zertifikate/Zeugnisse.

Zur Begründung wird angeführt, das Vereinigte Königreich müsse die Pflichten des "State of Design" übernehmen wie im Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer Abkommen) vorgesehen. Für manchen wird dies angesichts der nach dem Unionsrecht an Unternehmen in Drittstaaten erteilten Unternehmensgenehmigungen und Produktzulassungen keine überzeugende Begründung sein.

Bei genauerer Betrachtung dürfte die juristische Begründung aber ohnehin wohl eher darin zu suchen sein, dass mit dem Austritt des Vereinigten Königreichs die EU-Verträge nicht mehr anwendbar sind. Die bisherige Grundlage für die Anwendung der Unionsverordnungen fällt damit weg. Und mehr noch dürfte die von der EU-Kommission und den EU-27 vertretene Rechtsauffassung ein Ausdruck des politischen Selbstverständnisses zum Brexit sein, denn gewollt sind vom Vereinigten Königreich bisher eine echte Beendigung der bisherigen Beziehungen und ein echter "Neustart", und die EU-27 äußern sich bisher weitgehend mit ähnlichem Veränderungswillen.

Legt man die in der "Notice to Stakeholders" dargelegte Auffassung zu Grunde, dann ergibt sich deshalb bezogen auf den Beispielsfall: Die Genehmigungen, die dem Hersteller im Vereinigten Königreich erteilt wurden, werden mit Ablauf des 29. März ungültig. In der Folge fehlt es an den Voraussetzungen für die Verkehrszulassung der von dem deutschen Luftfahrtunternehmen eingesetzten Luftfahrzeuge. Die Flugzeuge müssen am Boden bleiben.

Vorschlag für eine Flugsicherheits-Verordnung

Die Kommission der Europäischen Union versteht aber natürlich sehr gut, dass derartige Folgen des harten Brexits für die Unternehmen in der EU äußerst schädlich sind und, da auch in Luftfahrzeugen verbaute Teile oder Freigaben nach Instandhaltungsarbeiten und ähnliches erfasst würden, die Luftfahrt in der Europäischen Union empfindlich treffen würden.

Der Vorschlag für eine Flugsicherheits-Verordnung sieht deshalb vor, dass Unternehmen im Vereinigten Königreich erteilte Musterzulassungen und ähnliche Produktzulassungen für Bauteile, Reparaturen und die Genehmigung als Entwicklungsbetrieb zunächst für neun Monate gültig bleiben sollen (Artikel 3). Für die betroffenen Unternehmen bleibt damit mehr Zeit, sich umzustellen und neue Genehmigungen als Drittstaaten-Unternehmen zu beantragen.

Außerdem sieht der Vorschlag für eine Flugsicherheits-Verordnung vor, dass Freigabebescheinigungen, die von Unternehmen im Vereinigten Königreich erteilt wurden, dauerhaft gültig bleiben sollen (Artikel 4). Dies betrifft beispielsweise die Freigabebescheinigungen für Erzeugnisse, Teile und Ausrüstungen und nach Instandhaltungsarbeiten. Flugzeuge, in denen Produkte aus dem Vereinigten Königreich genutzt werden oder die bisher in einem Teil-145-Betrieb im Vereinigten Königreich instandgehalten wurden, können so in der Luft bleiben.

Die Kommission weist in ihrer "Notice to Stakeholders" schließlich besonders darauf hin, dass die EASA bereits mit der Annahme und Bearbeitung von Anträgen auf "Drittstaaten-Genehmigungen" für Unternehmen im Vereinigten Königreich begonnen habe, und nennt die erfassten Genehmigungen. Genannt ist unter anderem auch die Genehmigung als Herstellerbetrieb.

Was können Unternehmen heute schon tun?

Wer sich die "Notice to Stakeholders" der EU-Kommission und ihre Verordnungsvorschläge genauer ansieht, für den folgt jedoch nach allem die Frage, ob Unternehmen zur Zeit überhaupt noch etwas tun können: Bleibt nicht nur das Warten auf die Inkraftsetzung der Verordnungsvorschläge? Und wenn diese nicht kommen, werden dann nicht einfach die betroffenen Unternehmen und Flugzeuge gegroundet, und das war es dann?

Allerdings drängt diese Erkenntnis sicherlich erst recht dazu, die Verordnungsvorschläge tatsächlich umzusetzen. Die Abgeordneten im EU-Parlament und die Regierungen im Rat der EU werden dies, so wollen wir alle hoffen, verstehen und entsprechend handeln.

Zugleich bleibt zumindest für manche Unternehmen noch genügend Raum, bereits jetzt alternative Vorgehensweisen vorzubereiten. Luftfahrtunternehmen der Union können sich die Bedingungen, unter denen schon heute Drittstaaten-Airlines der Einflug in das Vereinigte Königreich erlaubt wird, genauer anschauen (und ihr Augenmerk dabei vielleicht besonders auf die Geschäftsluftfahrt richten). Auch sollte frühzeitig überlegt werden, wie mit der (von der EU bisher behaupteten) Ungültigkeit von Musterzulassungen oder Freigabebescheinigungen dann umgegangen werden kann, wenn keine allgemein-generelle Lösung durch eine Verordnung kommt.

Ausgangspunkt dürfte dabei sein, dass die Technik des Luftfahrtgeräts vom harten Brexit völlig unberührt bleibt: Die Flugzeuge funktionieren schließlich nach dem Brexit technisch genauso einwandfrei wie vor dem Brexit. Einen faktisch zwingenden Grund, weshalb Luftfahrzeuge wegen des Brexits am Boden bleiben sollten, gibt es deshalb (man sollte es aussprechen dürfen) in Wahrheit nicht. Wenn die Europäischen Union dies nicht (auch ohne "Extra-Verordnung") entsprechend in den Griff bekäme, damit nicht Unternehmen und Menschen in der Union Schaden nehmen, dürfte wohl mit Fug und Recht behauptet werden, es handele sich um einen gravierenden Fehler des Rechtssystems der Union. Mit ein bisschen juristischer Zuversicht lässt sich glauben, dass es in keinem Fall so weit kommen dürfte.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
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