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Flugsicherung: Kaum Fortschritte beim Single European Sky

12.09.2018 - 15:23 0 Kommentare

Die EU strebt die Harmonisierung und Integration der Flugsicherungsdienste an. Die jüngsten Zahlen von Eurocontrol zeigen allerdings: Viele Kernziele werden bislang nicht erreicht. Aviation-Management-Professor Christoph Brützel stellt Wünsche und Realitäten gegenüber.

Ein Fluglotse auf dem Tower am Flughafen in Bremen schaut mit dem Fernglas über das Vorfeld des Airports. - © © dpa - Ingo Wagner

Ein Fluglotse auf dem Tower am Flughafen in Bremen schaut mit dem Fernglas über das Vorfeld des Airports. © dpa /Ingo Wagner

Beim Weg zu einem einheitlichen europäischen Luftraum kommt die Flugsicherung weiterhin sehr viel langsamer voran als ursprünglich geplant. In einigen früheren Beiträgen wurden die Inhalte und Ziele des ehrgeizigen Programms der Europäischen Kommission, der schleppende Fortschritt und schließlich Hoffnungsstrategien für den Single European Sky bereits diskutiert.

Der gerade für das Jahr 2017 veröffentlichte Performance Review Report der Flugsicherungsorganisation Eurocontrol bestätigt den zögerlichen Fortschritt. Ein aktualisierter Benchmarking Report und Ausblick bis 2020 lässt auch für die nächsten Jahre das Erreichen der Ziele beim Single European Sky (SES) nicht erwarten.

© Eurocontrol

Die Ziele des Single European Sky

In den 2004 verabschiedeten Richtlinien zum Single European Sky legte die Europäischen Kommission folgende Ziele fest:

  1. Verdreifachung der Kapazität gegenüber dem Jahr 2000;
  2. damit verbundene Erhöhung der Sicherheit;
  3. zehn Prozent weniger Umweltbelastung pro Flug im Vergleich zu 2005 und
  4. 50 Prozent weniger Kosten pro Flug im Vergleich zu 2005 (das heißt von durchschnittlich 800 Euro auf 400 Euro ATM-Kosten pro Flug).

Bereits in den früheren Beiträgen wurde dargelegt, dass die ursprünglich für das Jahr 2020 anvisierten Ziele relativ bald Ernüchterung und zunehmender Enttäuschung wichen. So wurde bereits 2008 im Rahmen des als SES II benannten "Relaunch" ein Performance-Framework beschlossen, in dem für die Flugsicherungsindustrie differenzierte Ziele für die Bereiche Sicherheit, Kapazität, Umwelt und Wirtschaftlichkeit festgelegt werden sollten.

© dpa, Boris Roessler Lesen Sie auch: Single European Sky - eine Tragödie in mehreren Akten!? Aviation Managment

Zwei Jahre später erließ die Europäische Kommission die Verordnung Nr. 691/2010 zur Festlegung eines Leistungssystems für Flugsicherungsdienste und Netzfunktionen, in der die Governance des Systems und Arten von Zielindikatoren definiert wurden. Mit der Durchführungsverordnung 390/2013 vom 3. Mai 2013 wurden die Zielindikatoren konkretisiert, ein Jahr später schließlich wurden mit dem Durchführungsbeschluss (2014/132/EU) vom 11. März 2014 "unionsweite Leistungsziele für das Luftverkehrsmanagementnetz und Warnschwellen für den Bezugszeitraum 2015-2019" festgelegt. Gut Ding will Weile haben.

Im Vorfeld hatte ein bei Eurocontrol eingerichteter Performance Review Body (PRB) Empfehlungen für die Kommission erarbeitet und in einem mühsamen Prozess mit der betroffenen Industrie abgestimmt.

Bei allen Zielen handelt es sich um Durchschnittsziele für die gesamte Industrie. Schon in der ersten Referenzperiode war deutlich geworden, dass für fundiert differenzierte Ziele für einzelne ANSP (Air Navigation Service Provider) wegen der massiv unterschiedlichen Verkehrsdichte und Komplexität des Luftverkehrs in den Betreuungsgebieten hinreichende Transparenz fehlt.

Für den Bereich der Flughafenkontrolldienste hatte die EU-Vorordnung Nr. 691/2010 noch die Entwicklung eines eigenen Kapazitäts-Zielindikators für die zweite Referenzperiode vorgesehen. Wenn sich ein solcher weder in den PRB-Empfehlungen noch im Beschluss der Kommission von 2013 findet, so dürfte auch dies der mangelnden Möglichkeit geschuldet sein, ein Gesamtziel sinnvoll festzulegen oder gar aufzuteilen.

Die Ziele für den zweiten Referenzzeitraum beruhten auf einem aktuellen Minimal-Verkehrsszenario der Statfor (bei Eurocontrol bestehende Verkehrsprognosen-Expertengruppe), dass von einer jährlichen Verkehrszunahme, gemessen in Dienstleistungseinheiten (Service Units), für Streckenflugdienste von 1,3 Prozent pro Jahr im Bezugszeitraum ausgeht. Die Dienstleistungseinheiten sind ein Produkt aus einem Entfernungs- und einem Gewichtsfaktor der betreuten Flugzeuge.

Schon im Jahr seiner Verabschiedung wurde das den Zielwerten unterstellte Szenario von der Realität überholt. Bis einschließlich 2017 lagen die tatsächlichen Wachstumswerte jeweils deutlich über den Prognosen. Damit dürfte bereits die erste Argumentationslinie für den Fall vorgezeichnet sein, dass die Zielwerte nicht erreicht werden.

Bezüglich der absoluten Zielwerte folgte die Kommission weitgehend den gegebenen Empfehlungen.

Für den Bereich Sicherheit wurden Leistungsziele in Form von Niveauzielen für das Sicherheitsmanagementsystem (Organisation und Prozesse) sowie Mitwirkungsziele bei der Erfassung sicherheitsrelevanter Vorfälle und Erkenntnisse in einem zentralen, von der Europäischen Luftsicherheitsagentur (EASA) geführten Risikoanalyse-System (RAT) vorgegeben.

Für den Bereich Umwelt wurde als Ziel für 2019 vorgegeben, dass flugsicherungsbedingt die horizontale Abweichung der tatsächlichen Flugwege von der Großkreiskilometerentfernung durchschnittlich maximal 2,6 Prozent betragen soll, ausgehend davon, dass die geplanten Flugwege (letzter eingereichter Flugplan) durchschnittlich maximal 4,1 Prozent abweichen. Dieses Ziel bedeutet auf Basis der entsprechenden Referenzwerte für 2012 (Abweichung letzter Flugplan: 4,6 Prozent; Abweichung tatsächlicher Flugweg: 3,1 Prozent) eine Verbesserung um jeweils 0,5 Prozentpunkte. Für die Abweichung der geplanten Flugwege hatte es bereits in der ersten Referenzperiode ein Ziel gegeben, dass bei 4,67 Prozent lag, allerdings bei einer abweichenden Methodik, bei der sich 2012 ein Ist-Wert von 5,15 Prozent ergab.

Für den Bereich Kapazität wurde als Leistungsziel eine durchschnittliche flugsicherungsbedingte Verspätung von maximal 0,5 Minuten je Flugbewegung im Streckenflug festgelegt. 2012 hatte dieser Wert 0,63 Minuten betragen. Für 2013 wurde der Zielwert mit 0,53 Minuten durchschnittlicher Verspätung je Flugbewegung bereits fast erreicht.

Für den Bereich Kosteneffizienz wurden durchschnittliche reale (Preisbasis 2009) Kostensätze je Dienstleistungseinheit für die Streckenverkehrsdienste vorgegeben.

Diese Stückkostenziele bedeuteten gegenüber der Basis 2009 eine Gesamtreduktion um 27 Prozent im Zehn-Jahres-Zeitraum, gegenüber 2012 noch 20 Prozent.

Für die Flughafenkontrolldienste hatte der PRB der Kommission geraten, keine Gesamtzielsetzung zu erlassen, sondern es den nationalen Aufsichtsbehörden zu überlassen, individuelle Ziele festzulegen. Dieser Empfehlung folgend finden sich weder in der Durchführungsverordnung Nr. 390/2013 noch in dem zugehörigen Durchführungsbeschluss der Kommission entsprechende Ziele.

© dpa, Marius Becker Lesen Sie auch: Kein Single European Sky in Sicht Aviation Managment

Zur Halbzeit sind die Ziele teilweise obsolet

Die aktuellen Berichte der Performance Review Unit (PRU) von Eurocontrol zeigen, dass die tatsächliche Verkehrsentwicklung fast allen Leistungszielen die Basis entzogen hat. Die Kommission hatte in ihrem Beschluss von 2013 Warnschwellen vorgesehen, bei denen eine Zielrevision zu diskutieren sei. In ihrem Durchführungsbeschluss wurde diese Warnschwelle bei einer Abweichung der Ist-Verkehrsentwicklung von den Zielprämissen um zehn Prozent festgesetzt.

Bereits 2017 überschreiten die tatsächlichen Dienstleistungseinheiten, wie in der Grafik oben ausgewiesen, das Zielszenario um 13,9 Prozent. Mehr Verkehrswachstum führt zu verstärkter Kapazitätsauslastung und damit tendenziell zu zunehmenden Verspätungen.

Umgekehrt werden die Stückkosten je Dienstleistungseinheit entlastet, da die Kostenbasis der Industrie nahezu keine variablen Kosten beinhaltet, die kurzfristig von der Verkehrsentwicklung abhängen. Allein die qualitativen Sicherheitsziele und die Umwelteffizienzziele in der gewählten Form sind mehr oder weniger unabhängig von der Verkehrsentwicklung.

Zu den in der Verordnung festgelegten Sicherheitszielen hatte die PRU 2017 einen gesonderten Bericht ausgefertigt, der deutlich erkennen lässt, dass die nationalen Aufsichtsbehörden und Flugsicherungsorganisationen bei der Umsetzung der global von der ICAO vorgegebenen Systemstandards für das "State Safety Programme" und den "Acceptable Level of Safety Performance" teils massiven Nachholbedarf haben. Im jüngsten regelmäßigen Performance Review findet sich der Hinweis, dass die Berichterstattung zum zentralen Meldewesen sicherheitsrelevanter Vorfälle noch unvollständig sei, so dass auf ihrer Grundlage keine aussagefähigen Analysen auf europäischem Niveau möglich seien.

Free Route Airspace verkürzt Flugrouten

Zu den Umweltzielen berichtet die PRU in ihrem jüngsten Review, dass sowohl die Effizienz der Flugpläne als auch die der tatsächlichen Flugwege 2017 nahe an den für 2019 vorgegebenen Zielwerten liegen. Bei den Flugplänen fehlen noch 0,3 Prozentpunkte zur Zielerreichung, bei den effektiven Flugwegen gar nur 0,1 Prozentpunkte.

Diese erfreuliche Entwicklung ist nicht zuletzt der zunehmenden Einführung von "Free Route Airspace" zu verdanken, der es den Luftraumnutzern ermöglicht, innerhalb der hierzu gehörigen Lufträume ihre Routen auf dem Großkreis zu planen. Das führt nicht nur zu kürzeren Flugrouten, es vermeidet zugleich Überlastungen und damit Kapazitätsengpässe an neuralgischen Verkehrsknotenpunkten beziehungsweise auf überlasteten Strecken zwischen diesen.

Die folgende Grafik aus dem PRU-Report zeigt sehr anschaulich den Effekt, auf dem man allerdings in so verkehrsreichen Ländern wie Frankreich, Gr0ßbritannien und auch Deutschland noch warten muss. In den grün unterlegten Gebieten und Ländern wurde "Free Route Airspace" bereits implementiert, mit der Folge, dass sich das Muster der Flugbewegungen nicht mehr an einem Raster festgelegter Koordinationspunkte und Verkehrswege orientiert.

Beim Konzept des Free Route Airspace spielt die Öffnung militärischer Übungsräume für zivile Nutzung eine zentrale Rolle. Die Integration der zivilen und militärischen Flugsicherungsdienste außerhalb der Übungszeiten beziehungsweise die Freigabe für den zivilen Verkehr ("Flexible Use of Airspace" - FUA) ist allerdings zum Beispiel in Frankreich noch nicht realisiert, während etwa in Deutschland von der Luftwaffe abgeordneten Fluglotsen gemeinsam mit ihren zivilen Kollegen in den Kontrollzentralen ihren Dienst tun.

Schließlich weist die PRU darauf hin, dass dieser Effekt insbesondere für Routen zwischen Flughäfen durchschlägt, die weitestgehend im unteren Luftraum des Ballungsgebietes Deutschland-Benelux verlaufen. Im unteren Luftraum weichen wegen der differenzierteren Luftraumstruktur die Luftverkehrswege systematisch stärker von der Großraumkilometerentfernung ab.

Kapazitäts- und Effizienzziele: Potenziale werden nicht genutzt

Das Kapazitätsziel und die resultierende durchschnittliche Verspätungsdauer im Streckenflug geraten mit dem gegenüber dem Zielszenario verstärkten Verkehrswachstum zunehmend außer Sichtweite. Die PRU weist in ihrem Bericht neben der durchschnittlichen streckenflugbedingten Verspätungsdauer je Flugbewegung einige weitere Indikatoren aus, die sich mit Ausnahme der durchschnittlichen Dauer eingetretener Verspätungen allesamt in die falsche Richtung entwickeln:

In einer differenzierteren Bewertung wird deutlich, dass neben unwirtlicheren Wetterlagen insbesondere Kapazitätsengpässe im französischen Luftraum und Personalengpässe bei der deutschen Flugsicherung DFS zu der unerfreulichen Entwicklung beitragen. Die PRU zeigt in ihrem Bericht auch die Folgekosten der nicht hinreichenden Vorausplanung von Luftraum- und Personalkapazitäten auf:

Insgesamt kosten die Unterschätzung der Verkehrsentwicklung und die entsprechend zu geringe Auslegung der Kapazitäten die Luftverkehrsindustrie demnach eine gute halbe Milliarde Euro.

Hier wird das Dilemma der konfliktären Zielparameter allzu deutlich. Solange die Flugsicherungsorganisationen nicht tatsächlich zu den bereits in früheren Beiträgen geforderten Paradigmenwechseln bereit sind, verursacht die Vorhaltung zusätzlicher Kapazität tendenziell zunehmende Grenzkosten. Das heißt, sie führt zu steigenden Gebührensätzen und konterkariert damit die wirtschaftlichen Effizienzziele, wenn sie zu Verlusten und damit zu direkten Subventionen (bei Flugsicherungsbehörden) oder Eigenkapitalbelastungen (bei organisationsprivatisierten Flugsicherungsdiensten) führen sollen.

Das beschriebene Konzept des Free Route Airspace als ein erster Schritt der Verlagerung der (planerischen) Separierungsentscheidungen in Richtung Luftraumnutzer sollte nicht nur, wie dargelegt, zu Routenverkürzungen und Emissionsreduzierungen führen und damit auch zu Reduzierungen bei Treibstoff- und flugzeitabhängigen Kosten. Vielmehr sollte die Entlastung neuralgischer Verkehrsknotenpunkte und Verkehrswege auch Kapazitätserhöhungen ermöglichen, da der Luftraum für die Separierung der Verkehrsströme effektiver genutzt werden kann.

Komplexitätsreduzierung statt Komplexitätsbeherrschung

Insofern ist es besonders bedauerlich, dass gerade in den kapazitätskritischen Lufträumen Europas die Realisierung noch aussteht. Die Folgekosten der bestehenden Kapazitätsengpässe sollten Grund genug sein, statt auf "Komplexitätsbeherrschungskompetenzen" mehr auf Komplexitätsreduzierung zu setzen, auch wenn damit der eigene "Wertschöpfungsanteil" damit einherginge, was letztlich gar zur leichteren Erfüllbarkeit der wirtschaftlichen Effizienzziele beitragen sollte.

Da die wirtschaftlichen Effizienzziele sich unmittelbar im Ergebnis der ANSP abbilden, wenn die Kostenentwicklung nicht auf die Luftraumnutzer abgewälzt werden kann, oder, soweit dies doch durchgesetzt werden kann, unmittelbar proportional auf die Kosten der Luftraumnutzer fortsetzen, haben diese Ziele verständlicherweise besonders hohen Aufmerksamkeitswert bei Management und Aufsichtsbehörde. Entsprechend sieht es dank des gewachsenen Verkehrs mit der Zielerreichung beim Stückkostenziel besser aus.

In den ersten zwei Jahren der zweiten Referenzperiode liegen die Stückkosten der Industrie jeweils unter den oben dargestellten Zielwerten, obwohl die realen Gesamtkosten mit 7,32 Milliarden Euro mehr als 20 Prozent über dem im Referenzszenario unterstellten Betrag (6,06 Milliarden Euro) liegen. Die differenzierten Analysen der PRU, insbesondere auch in dem Benchmarking-Report sind unter den obigen Links frei zugänglich.

Sie geben auch im Hinblick auf die Performance der einzelnen Service-Provider interessante Aufschlüsse, die im Rahmen dieses Beitrags allerdings nicht ausgeführt werden können.

Für die Deutschen Flugsicherungsdienste sei erwähnt, dass der hohe Aufmerksamkeitswert der Kosten- und Gebührenenzwicklungsziele zu erheblichen Diskussionen mit ihrem Gewährträger, der Bundesregierung, führte und führt. Nicht zuletzt um die bei Genehmigung zieladäquater Gebührenniveaus eingetretenen und vorprogrammierten Verluste auszugleichen, sieht ein 2017 vom damaligen Bundesverkehrsminister veröffentlichtes Luftverkehrskonzept zusätzliche Eigenkapitalzuführungen DFS für die aus Haushaltsmittel vor.

Besserung erfordert Paradigmenwechsel und politischen Mut

Nicht nur in Deutschland lassen die in einem früheren Beitrag angekündigten "Hoffnungsschimmer" für den Single European Sky auf sich warten. Ohne die dort geforderten Paradigmenwechsel wird der Single European Sky die in ihn gesetzten Erwartungen nicht erfüllen können. Insbesondere die Kapazitäts- und Effizienzziele werden als Visionen in die Geschichte eingehen, wenn nicht, wie zuletzt 1998 bei den strukturell dramatischen Verspätungswerten, das Fass überläuft und die Politik mutige Entscheidungen trifft.

© dpa, Oliver Berg Lesen Sie auch: Hoffnungsstrategien für den Single European Sky Aviation Management

Damals war die Bündelung der Flugplankoordination bei einer bei Eurocontrol einzurichtenden Central Flow Management Unit bahnbrechend für die nachhaltigen Kapazitätszuwächse, von denen zwei Jahrzehnte lang gezehrt werden konnte. Das Herauslösen dieser zuvor unter Berufung auf nationale Souveränität zur Hoheitsfrage stilisierten Aufgabe aus den nationalen Flugsicherungsaufgaben war keineswegs von den Flugsicherungsorganisationen selbst propagiert worden.

Über den Autor

Prof. Dr. Christoph Brützel Prof. Dr. Christoph Brützel ist bereits seit über 30 Jah-ren im Luftverkehrsbereich tätig - zunächst bei Lufthansa, LTU und A.T. Kearney - aktuell als selbständiger Berater und Professor für Aviation Management an der Internationalen Hochschule in Bad Honnef (IUBH). Kontakt: aviationmanagement@airliners.de

Von: Prof. Dr. Christoph Brützel für airliners.de
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