Apropos (5) ( Gastautor werden ) So "bahnbrechend" ist die neue Brüsseler Luftfahrtstrategie wirklich

12.01.2016 - 11:17 0 Kommentare

Wird die neue EU-Luftfahrtstrategie wirklich bahnbrechende Impulse bringen? Verkehrsexperte Manfred Kuhne betrachtet, wie realistisch protektionistische Maßnahmen sind und warnt sogar vor Nachteilen für Deutschland.

Apropos: Luftverkehrs-Experte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen- und politischen Fragestellungen der Luftfahrt.  - © © Fotolia.com/airliners.de - iterum

Apropos: Luftverkehrs-Experte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen- und politischen Fragestellungen der Luftfahrt. © Fotolia.com/airliners.de /iterum

Als der Pressedienst der EU Kommission am 7. Dezember die neue Luftfahrtstrategie für Europa euphorisch "eine bahnbrechende Initiative zur Ankurbelung der europäischen Wirtschaft, Stärkung der industriellen Basis und Festigung der globalen Führungsposition der EU" nannte, werden viele Leser dies spontan mit einem bevorstehenden Höhenflug des Luftverkehrs assoziiert haben.

So will die Kommission die Verknüpfung Europas mit allen Teilen der Welt zum Nutzen von Wirtschaft und Bürgern verbessern. Die mit der angestrebten Öffnung der Luftverkehrsmärkte einhergehenden positiven Effekte sind auf der Webseite der Kommission anschaulich in einem Schaubild zusammengefasst:

Die EU-Kommission sieht gleich mehrere Vorteile ihrer Luftverkehrsstrategie. Abbildung: © EU-Kommission

Im offiziellen Bericht als auch im ergänzenden Arbeitsdokument werden alle Themen angesprochen, die für die weitere Entwicklung des Luftverkehr von weitreichender Bedeutung sind, wie etwa die Umsetzung des einheitlichen Europäischen Luftraumes, die Weiterentwicklung der Flughafenkapazitäten oder die Verringerung von Umweltbelastungen und umweltschonende Ressourcennutzung.

Das hört sich im ersten Moment sehr vielversprechend an. Aber schauen wir auf die komplexen Details. Welche Impulse die Vorschläge der Kommission in der zentralen Frage der verkehrlichen Weiterentwicklung des Luftverkehrs wirklich auslösen können, soll Gegenstand der nachfolgenden Betrachtungen sein.

Die EU will selbst verhandeln

Mit Vorlage der Luftverkehrsstrategie ersucht die Kommission die Mitgliedsstaaten in einem Rundumschlag um Erteilung eines umfangreichen Mandates für Verhandlungen mit Drittstaaten, welches unter anderen die Süd- Ost-Asien-Staaten (ASEAN), China, Golfstaaten und die Türkei umfasst.

Normalerweise verhandeln die EU-Mitgliedstaaten ihre Luftverkehrsabkommen mit Drittstaaten allerdings bislang in bilateralen Gesprächen. Lange Zeit waren die Staaten generell sehr zögerlich, ihre nationalen Rechte an die EU abzutreten, sahen sich allerdings nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs aus dem Jahre 2002 zu Open-Skies-Abkommen einzelner Mitgliedsländer mit den USA schon drei Jahre später erstmals zu diesem Schritt gezwungen.

Bis heute hat die EU-Kommission nach Mandatserteilung durch die Mitgliedsstaaten in neun Verhandlungen mit Drittstaaten EU-weit gültige Luftverkehrsabkommen abgeschlossen. Dabei handelt es sich von USA/Kanada abgesehen vorwiegend um kleinere Staaten wie etwa Israel, Georgien oder Jordanien.

Zielsetzung und mögliche Verhandlungserfolge in der neuen Brüsseler Luftfahrtstrategie sind differenziert zu sehen. Während es bei den Staaten in Fernost primär um weitere Marktöffnung geht, stehen bei den Golfstaaten und der Türkei Wettbewerbsfragen im Vordergrund.

Verhandlungserfolge hängen vor allem bei den ASEAN-Staaten und China in hohem Maße davon ab, ob die Drittländer zu einer Öffnung der Märkte bereit sind. Dies dürfte bei einigen Staaten des Asien-Pazifikraumes und insbesondere auch China durchaus fraglich sein, da sie sich einer starken Übermacht europäischer Fluggesellschaften gegenübersehen und ihre Airlines noch nicht für einen intensiven Wettbewerb gerüstet sehen.

© European Union, 2015, Francois Walschaerts Lesen Sie auch: EU will Mandat für Luftverkehrsverhandlungen mit 21 Staaten

Deutsche Fluggesellschaften könnten zukünftig den Kürzeren ziehen

Bei Verhandlungen mit diesen weitgehend restriktiv eingestellten Staaten könnte der Fall eintreten, dass die EU insgesamt nicht in dem Umfang Verkehrsrechte erhält wie es den kumulierten Wünschen aller Mitgliedsstaaten entspricht. Für diese Situation liegen überhaupt noch keine Erfahrungen vor, wie die Rechte (z.B. Anzahl Punkte oder Frequenzen) mit einem Allokationsverfahren auf die Mitgliedsstaaten aufgeteilt werden könnten.

Deutschland verfügt als starke Handelsnation und als Folge einer lange Zeit weitgehend liberalen Luftverkehrspolitik momentan über vergleichsweise gute Luftverkehrsbeziehungen mit Drittstaaten. Bei den bisher von der Kommission abgeschlossenen Luftverkehrsabkommen einschließlich Nordamerika lässt sich dagegen kaum ein Mehrwert für Deutschland erkennen.

Im Falle einer notwendig werdenden Verteilung von Verkehrsrechten innerhalb der EU-Staaten aufgrund neuer EU-weiter Luftverkehrsabkommen wäre nicht auszuschließen, dass ein aufkommensstarkes Land wie Deutschland zukünftig den Kürzeren zieht. Da würde es auch wenig nützen, wenn für bestehende Rechte eine Art Bestandsschutz eingeräumt würde, da die Abdeckung zukünftigen Mehrbedarfs nicht gesichert ist.

Gefahren protektionistischer Maßnahmen

Genau andersrum zeigt sich die Lage bei den Golfstaaten und mit der Türkei. Europäische Fluggesellschaften sehen sich in diesem Wettbewerbsumfeld benachteiligt. Nicht die europäischen Airlines wollen hier mehr Rechte, sondern die Drittstaaten-Carrier.

Schon im Vorfeld zu der Vorstellung der EU-Luftfahrtstrategie gab es in den Medien Berichte, nach denen Brüssel die europäischen Airlines zukünftig besser vor unfair agierenden Wettbewerbern vom Bosporus und dem Golf schützen will.

Damit europäische Fluggesellschaften auch zukünftig eine führende Rolle im Weltluftverkehr spielen können, sollen die Drittländer nun tatsächlich zur Einhaltung fairer Wettbewerbsregeln verpflichtet und nachgewiesene illegale Praktiken mit Sanktionen geahndet werden.

Dabei rufen europäische Fluggesellschaften auch nach Korrekturen hinsichtlich gewährter Verkehrsrechte. Es wäre jedoch unklug, die Erteilung von Verkehrsrechten von der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Fluggesellschaften abhängig zu machen und wie in alten Zeiten Schutzzäune hochzuziehen. Man sollte auch vermeiden, Einschnitte in bestehende Verkehrsrechte vorzusehen.

All diese protektionistischen Maßnahmen würden eindeutig dem vorrangigen Ziel der EU-Kommission widersprechen, durch ein umfassendes Verkehrsangebot einen möglichst hohen volkswirtschaftlichen Nutzen zu sichern. In den Ausarbeitungen zum neuen Luftverkehrskonzept weist die EU-Kommission immer wieder auf die existentielle Bedeutung des Luftverkehrs für Wirtschaftswachstum, Arbeitsplätze, Handel und Mobilität der Gemeinschaft und ihrer Regionen hin.

Die durch den Luftverkehr ausgelösten volkswirtschaftlichen (katalytischen) Effekte dürften in der Tat noch einmal um ein Mehrfaches höher sein als die durch die Luftverkehrsbranche selbst bewirkten direkten, indirekten und induzierten Beschäftigungseffekte.

© airliners.de, Gunnar Kruse Lesen Sie auch: Mehr Schutz für europäische Airlines vor Konkurrenz

Koordinaten im Weltluftverkehr verschieben sich

Als wesentlicher Grund für die erfolgreiche Entwicklung der Golfstaaten-Carrier oder Turkish Airlines wird von der Kommission selbst die Verschiebung des wirtschaftlichen Mittelpunktes der Welt Richtung Asien angeführt. Der Luftverkehr ist wegen der günstigen Lage der Flughäfen zwangsläufig ein strategisches Element der wirtschaftlichen Entwicklungspolitik dieser Länder geworden. Die Koordinaten im Weltluftverkehr verschieben sich.

Aufgrund der zentralen Naben-Funktion ihrer Hubflughäfen können die Fluggesellschaften aus den Golfstaaten sowie der Türkei ein umfangreiches Streckennetz Richtung Fernost ohne nochmaliges Umsteigen anbieten. Tatsächlich führt die günstige Routenkonstellation mit vergleichsweise längeren Zubringerstrecken zu den jeweiligen Hubflughäfen zu deutlichen Kostenvorteilen.

Sollte es sich bei unfairen Praktiken jedoch eindeutig um weitreichende Subventionen der Staaten an die Fluggesellschaften handeln, werden Gegenmaßnahmen der EU unvermeidbar sein. Diese sollten sich allerdings auf finanzielle "Strafen" beziehen, um das Ziel der Kommission, den volkswirtschaftlichen Nutzen in Europa durch Luftverkehr zu maximieren, nicht zu untergraben. Erst wenn dies nicht hilft und die wettbewerbswidrigen Praktiken nicht eingestellt werden, könnte man als allerletztes Mittel auch den Entzug von Verkehrsrechten in Erwägung ziehen.

Fairer Wettbewerb ist schon innerhalb der EU schwierig

Foto: © Illustration, © Flughafen Köln, Airteamimages.com

Lowcost (Germanwings) und Regional (Intersky): Eine schwierige Wettbewerbsbeziehung.

In den geplanten umfassenden Verhandlungen will die Kommission auch die Sicherstellung fairer Wettbewerbsbedingungen ansprechen. Das ist eine extrem komplexe Zielsetzung, die schon innerhalb der EU schwer umzusetzen ist.

So hat es schon im EU-Binnenmarkt Jahrzehnte gedauert, bis nach mehrfach verlängerten Ausnahmegenehmigungen auch die letzten Staaten Beihilfen für ihre nationalen Fluggesellschaften einstellten.

Flugtarife sollen gemäß den Vorgaben der Tarifrichtlinie als drittem Element des Liberalisierungspaketes aus dem Jahre 1991 grundsätzlich kostenbezogen sein. Diese Richtlinie wurde jedoch nie angewandt, da sich einerseits die Erwartungen der Kommission an die Liberalisierung maßgeblich auf Etablierung günstigerer Tarife fokussierten und anderseits auch keine Fluggesellschaft diese je in Anspruch nahm.

Die seinerzeit mit der Liberalisierung eingeräumte Möglichkeit zur Tarifdifferenzierung wurde von den Fluggesellschaften umgehend zur Einführung von Sondertarifen genutzt und war anfangs noch sehr stark auf Erzielung von Kostendeckungsbeiträgen ausgerichtet. Im weiteren Verlauf entwickelte sich diese Praxis jedoch zu einem generellen Wettbewerbsinstrument. Damit war das Tor geöffnet zu mehr oder weniger umfangreichem Verdrängungswettbewerb, der noch dadurch erleichtert wurde, dass Kampfpreise im Europaverkehr mit den Gewinnen der Langstrecke quersubventioniert werden konnten.

Auch sonst waren die Fluggesellschaften sehr einfallsreich, wenn es darum ging, sich neuer Konkurrenz zu erwehren. Nach der Marktzugangsrichtlinie aus dem Jahr 1991 kann jede Route innerhalb der EU beflogen werden, sodass es möglich war, Angebotsausbau der Konkurrenten zu matchen, wenn diese neue Routen oder gar einen weiteren Stützpunkt eröffneten. Selbst kleine Regionalfluggesellschaften blieben von diesen Praktiken nicht verschont. Sobald sie ihre Route einstellten, war die Mission des Habichts erfüllt und er zog sich dann in der Regel so schnell wie er gekommen war auch wieder zurück mit der Folge, dass der betroffene Flughafen plötzlich gänzlich ohne Angebot war.

Regionalfluggesellschaften mussten ihr Angebot zuvor schon weitgehend reduzieren, wenn auf benachbarten Flughäfen Billigflieger antraten. Die Ausdünnung des Angebotes in der Fläche weitete sich schließlich massiv aus, als auch größere Fluggesellschaften – zum Teil auch aufgrund eigener Managementfehler - ihre Dienste reduzieren oder ihre Basen auf einzelnen Flughäfen komplett aufgeben mussten.

In die entstandenen Lücken sind sehr schnell Billigflieger gesprungen, die aber ihre Maschinen teilweise wieder abzogen, wenn sie irgendwo in Europa zu günstigeren Konditionen eingesetzt werden konnten.

Was der Markt generell bräuchte, ist eine breitere Entwicklungsdynamik und viel mehr Nachhaltigkeit. Die Probleme sind von der Kommission erkannt, sie hat jedoch offenbar keine Rezepte außer Routen eventuell unter den Schutz gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen (PSO) zu stellen.

Eine ernüchternde Bilanz

Die Betrachtungen führen aufgrund der konfliktreichen Ausgangslage zu einem eher ernüchternden Ergebnis. Bahnbrechende Entwicklungen und Wachstumsimpulse als Folge einer weitsichtigen und erfolgreichen Luftverkehrspolitik sind nicht zuletzt auch aufgrund der komplizierten Gemengelage in der EU in den nächsten Jahren wohl nicht zu erwarten.

Schon 2012 hatte die Kommission in einer Mitteilung einen deutlichen Schwenk von einer bis dahin vorrangig auf Liberalisierung der Märkte ausgerichteten Politik hin zu mehr Schutz europäischer Luftverkehrsunternehmen vollzogen. Noch in diesem Jahr will sie die 2004 speziell in Blick auf amerikanische Airlines erlassene Verordnung zur Unterbindung unerlaubter Subventionen und daraus resultierender unfairer Tarifgestaltung novellieren, da diese sich als untauglich erwiesen hatte und in der Folge auch nie angewandt wurde.

Das umfangreiche Strategiepapier enthält sicherlich auch Vorschläge, die leichter umgesetzt werden können und schon in den kommenden Jahren deutliche Verbesserungen für den Luftfahrtsektor mit sich bringen. Diese haben aber nicht eine so herausragende Bedeutung wie die Weiterentwicklung des Luftverkehrsangebotes. Viele Vorschläge der Strategie sind Absichtserklärungen und die Kommission weist selbst darauf hin, wie wichtig jetzt erst einmal umfassende Beratungen mit allen Beteiligten sind. Bis die "bahnbrechenden" Maßnahmen also wirklich greifen, werden noch viele, viele Jahre vergehen.

Über den Autor

Verkehrsexperte Manfred Kuhne bezieht auf Basis von Analysen und Prognosen Position zu verkehrswirtschaftlichen und politischen Fragestellungen der Luftfahrt in der Serie "Apropos". Alle Folgen lesen.

Manfred Kuhne Nach 45 Jahren Praxis am Verkehrswissenschaftlichen Institut der RWTH Aachen und bei der Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen berät der Dipl.-Ing. und Dipl.-Wirtsch.-Ing. Manfred Kuhne Unternehmen bei Grundsatzpapieren und Stellungnahmen. Zudem arbeitet er für wissenschaftliche Institute, Beratungsunternehmen und Ingenieurbüros.
Kontakt: apropos@airliners.de

Von: Manfred Kuhne für airliners.de
( Gastautor werden )
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