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Die neue Luftfahrt-Grundverordnung: Was ändert sich für Behörden?

04.06.2019 - 10:12 0 Kommentare

Die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 ist in Kraft getreten. Unsere Luftrechts-Kolumnistin schaut sich genauer an, welche Änderungen sich für Unternehmen und Behörden ergeben. Im dritten und letzten Teil geht es um die Behörden.

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. - © © dpa - Fotomontage: airliners.de

Einmal im Monat veröffentlicht die Luftrechts-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen. © dpa /Fotomontage: airliners.de

Die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 ist zum 11. September 2018 in Kraft getreten, zugleich ist die frühere Grundlagen-Verordnung (EG) Nr. 216/2008 aufgehoben worden (siehe Artikel 139 Absatz 1 und 141 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139). Das bedeutet: Die neue Luftfahrt-Grundverordnung gilt und ist in Kraft!

Für Unternehmen und Behörden der Luftfahrt stellt sich damit die Frage, welche Änderungen sie zu beachten haben. In drei Teilen berichtet die Luftrechts-Kolumne deshalb genauer zu den neuen Vorschriften für Flughäfen, Luftfahrtunternehmen und Behörden.

Für Behörden ändert sich einiges

Im Gesetzgebungsverfahren gab es Diskussionen zwischen EU-Kommission und dem Europäischen Parlament, aber auch mit den EU-Mitgliedstaaten vor allem zum Verhältnis der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (European Aviation Safety Agency, EASA) zu den nationalen Luftfahrtbehörden.

Eine Reihe von Stimmen wollten der EASA auf keinen Fall weitere Aufgaben oder Befugnisse einräumen. Auch die Kooperation der Mitgliedstaaten untereinander sollte im bisherigen Format beibehalten werden. Am Ende haben sich aber, so verrät der Blick in die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139, in vielen Punkten doch jene Ansichten durchgesetzt, die "mehr Europa" wollen und die Zuständigkeiten und Möglichkeiten der EASA ausgeweitet sehen möchten.

Die Verschiebung von Themen nach Köln (EASA) und Brüssel (EU-Kommission) setzt sich aus unterschiedlichen Bausteinen zusammen und wird in ihren Auswirkungen sicher erst über längere Zeit wirklich sichtbar werden. Gleichwohl lassen sich bereits heute einzelne Punkte hervorheben.

Ziele der Luftfahrt-Grundverordnung: Mehr Markt, mehr Luftfahrt!

Am Anfang der Veränderung steht ein erneutertes Grundverständnis der Ziele, die sich die Europäische Union für ihre Luftfahrt setzt. Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 stellt wie bisher die Flugsicherheit (safety) ins Zentrum:

Das war bisher so, das bleibt auch so. Doch Artikel 1 Absatz 2 der neuen Luftfahrt-Grundverordnung ergänzt 11 weitere Ziele, unter anderem zielt die Verordnung danach darauf ab,

"a) zur Luftfahrtpolitik der Union insgesamt sowie zu einer Verbesserung der Gesamtleistung des Zivilluftfahrtsektors beizutragen, b) in den von dieser Verordnung erfassten Bereichen den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zu erleichtern, gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Akteure des Luftfahrtbinnenmarkts zu schaffen und die Wettbewerbsfähigkeit der Luftfahrtbranche in der Union zu erhöhen, c) zu einem hohen, einheitlichen Umweltschutzniveau beizutragen, d) in den von dieser Verordnung erfassten Bereichen den Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Personal weltweit zu erleichtern, indem eine geeignete Zusammenarbeit mit Drittländern und deren Luftfahrtbehörden eingerichtet wird und indem die gegenseitige Anerkennung von Zulassungen/Zeugnissen und anderen einschlägigen Dokumenten gefördert wird, e) die Kosteneffizienz unter anderem durch die Vermeidung von Überschneidungen und die Förderung der Wirksamkeit der Regulierungs-, Zertifizierungs- und Aufsichtsverfahren sowie eine effiziente Nutzung der entsprechenden Ressourcen auf Unionsebene und nationaler Ebene zu fördern, [...]"

Was in etwas langatmiger Sprache recht sperrig daherkommt, lässt sich überspitzt auch so wiedergeben: die Luftfahrt in Europa soll sich weiter fortlaufend verbessern, Umweltschutz wird wichtig und der globale Austausch von Luftfahrtgerät, Services und Personal soll auch leichter funktionieren. Aufhorchen lassen außerdem das Bekenntnis zur Kosteneffizienz und zur Wettbewerbsfähigkeit. Dabei ist die englische Fassung von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b) noch viel deutlicher als der deutsche Wortlaut ein Bekenntnis zur Unterstützung der heimischen Luftfahrtindustrie, denn in der englischen Fassung heißt es, die Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 diene dazu, die Wettbewerbsfähigkeit der Luftfahrtindustrie der Union zu verbessern ("to improve the competitiveness of the Union’s aviation industry").

Ein neues Selbstverständnis der Behörden?

Die aufgefrischten Ziele der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 zwingen aus Rechtssicht vor allem die Behörden dazu, ihr Selbstverständnis zu überdenken und gegebenenfalls anzupassen. Denn im europäischen Rechtsdenken lebt weiterhin die Idee vom Gesellschaftsvertrag. Danach sind es die Union, der Staat und die Behörden, die der Legitimation und Rechtfertigung bedürfen, weil sie die Freiheit der Bürgerinnen und Bürger beschränken (und nicht umgekehrt). Vor allem die Luftfahrtbehörden können deshalb nicht tun und lassen, was sie wollen, sondern dürfen nur die ihnen vom demokratisch legitimierten EU-Verordnungsgeber (Parlament und Rat) zugewiesenen Aufgaben wahrnehmen, wobei sie zugleich auf die ihnen übertragenen Befugnisse beschränkt sind.

Jede Aufgabenwahrnehmung und Befugnisausübung der Luftfahrtbehörden wiederum muss sich an den Zielen und Zwecken ausrichten, die der EU-Verordnungsgeber vorgibt. An dieser Stelle schließt sich deshalb der Kreis und wird verständlich, an wen sich die ausführlichen Zielvorgaben in Artikel 1 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 richten: Den Luftfahrtbehörden wird mit auf den Weg gegeben, dass sie neben dem Hauptziel der Flugsicherheit (safety) auch dafür da sind, die Luftfahrt zu fördern und den Unternehmen jenen Raum zu belassen, den sie benötigen, um eine funktionierende und wettbewerbsfähige Luftfahrt zu betreiben.

Ein neues Miteinander von EASA und nationalen Luftfahrtbehörden

Das Anliegen der Europäischen Union, die Rahmenbedingungen für die Luftfahrt in Europa zu verbessern und zu vereinheitlichen, findet sich jedoch nicht nur in geschärften Zielvorgaben, sondern auch in den weiteren Detailvorgaben der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139.

Besonderes Augenmerk verdient dabei zunächst Kapitel IV mit den Vorschriften über das "Gemeinsame System für Zertifizierung, Aufsicht und Durchsetzung". Das Kapitel beginnt mit der klaren Maßgabe, dass die EU-Kommission, die EASA und die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten müssen, um die Einhaltung der Verordnung und ihrer Durchführungsbestimmungen zu gewährleisten (Artikel 62 Absatz 1). Das ist eine Absage an eine Vorstellung, nach der es um schlichte Abgrenzung von Zuständigkeiten oder gar ein Über-/Unterordnungsverhältnis ginge.

Gleichwohl findet sich in Kapitel IV im Übrigen vor allem eine detaillierte Zuordnung von Kompetenzen, einerseits der EASA, andererseits der Luftfahrtbehörden der Mitgliedstaaten. Gegenseitige Unterstützung wird unter anderem durch einen gemeinsamen "Pool europäischer Luftfahrtinspektoren" (Artikel 63) und die ausführlichen Regelungen zu einem gemeinsamen "Informationsspeicher" ("Repository of Information", Artikel 74) und ähnliche Formate organisiert. Daneben aber treten neue Möglichkeiten einer Neuzuweisung von Zuständigkeiten an die EASA auf Ersuchen der Mitgliedstaaten (Artikel 64) oder, völlig neuartig, auf Ersuchen von Organisationen, die in mehr als einem Mitgliedstaat tätig sind.

Zwingend vorgegebenen Zuständigkeiten der EASA als Zulassungs- und Aufsichtsbehörde bestehen schon seit Jahren vor allem im Bereich der Entwicklung und Zulassung von Luftfahrzeugen und Luftfahrzeugbauteilen. In den übrigen Bereichen haben es die Unternehmen in der Union jedoch bisher meist mit ihren nationalen Luftfahrtbehörden zu tun oder, wenn sie in mehreren EU-Mitgliedstaaten tätig sind, mit der jeweiligen Luftfahrtbehörde vor Ort. Mit der neuartigen Möglichkeit, sich stattdessen für eine Zuständigkeit der EASA zu entscheiden, bietet sich für die Unternehmen ein anderer Weg.

Mehr Gleichheit in Europa?

Etwas versteckt in den Regelungen des Artikel 62 der Verordnung (EU) Nr. 2018/1139 zur Zertifizierung, Aufsicht und Durchsicht findet sich zudem eine Neuregelung, die mehr Einheitlichkeit der Rechtsanwendung in der Europäischen Union verspricht. Artikel 62 Absatz 11 lautet:

"Jede juristische oder natürliche Person, die dieser Verordnung unterliegt, kann die Agentur über mutmaßliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bei der Anwendung der Vorschriften unterrichten. Beeinträchtigen solche Unterschiede die Tätigkeiten dieser Person ernsthaft oder führen anderweitig zu erheblichen Schwierigkeiten, so arbeiten die Agentur und die zuständigen nationalen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten zusammen, um die Unterschiede anzugehen und erforderlichenfalls unverzüglich zu beseitigen. Lassen sich die Unterschiede nicht ausräumen, legt die Agentur die Angelegenheit der Kommission vor."

Die mit dieser Regelung geschaffene Möglichkeit, die EASA zu informieren und damit den Anstoß zu einer einheitlichen Anwendung der europäischen Luftfahrtvorschriften zu geben, sollte von Unternehmen und Personal der Luftfahrt sorgfältig studiert werden. Zu achten sein wird allerdings aufmerksam auch darauf, dass ein Ergebnis für den Einzelfall mit dieser Neuregelung noch nicht vorweggenommen ist. Anders gesagt: Ob sich die Lösung durchsetzt, die demjenigen, der sich "beschwert" hat, besser gefällt, ist nicht vorgegeben. Das zu bedenken ist vor allem deshalb wichtig, weil Unternehmen nicht immer mit mehr Gleichheit, sondern oft besser mit mehr Freiheit gedient ist. Manchmal ist es deshalb auch einfach besser, wenn es bei uns ganz anders läuft als im Nachbarland. Dass das möglich bleibt, weil Rechtsvorschriften sich nun einmal rechtmäßigerweise unterschiedlich verstehen und anwenden lassen können – auch das ist Europa.

Über die Autorin

Regelmäßig veröffentlicht Luftrecht-Expertin Nina Naske auf airliners.de eine neue Luftrechts-Kolumne. Alle Luftrechts-Folgen lesen.

Nina Naske Nina Naske ist Rechtsanwältin in der Kanzlei Naske Rechtsanwälte. Ihre Erfahrung im Luftrecht beinhaltet das luftrechtlich geprägte Gesellschaftsrecht und Vertragsrecht ebenso wie die rechtlichen Anforderungen in den Bereichen Safety und Security.
Kontakt: luftrecht@airliners.de

Von: Nina Naske für airliners.de
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